——以青海为中心的考察 

　　基层治理国家化就是指国家通过一系列相关措施的实施完成对基层社会有效治理的过程, 目的在于获得基层社会对国家政治权威和主流意识形态与中国特色政治制度的高度认同。藏区社会由于特殊的历史传统与深厚的藏传佛教影响, 长期游离于国家政治体系之外, 实现基层治理的国家化成为新中国在藏区建构新秩序的主要任务。新中国成立初期, 中国共产党立足地方党员干部队伍的形塑, 在主流意识形态确立、原有政治权力整合与政治合法性巩固等方面进行了长期实践, 最终在20世纪50年代末完成了藏区基层治理的国家化。对于新中国初期民族地区基层治理国家化的研究, 主要有范连生以黔东南为例, 研究了革命干校、训练班、各级党校和民族院校对少数民族党员干部的培养;[1]史海泉研究了新疆建党中少数民族干部的选拔与培养;[2]吴爱华对新中国初期少数民族“双重身份”干部培养的制度化进行了考察;[3]崔晓麟对新中国成立初期中国共产党为什么要培养少数民族干部、如何培养、成效如何等方面进行论述和分析。[4]而对于当时藏区社会基层治理国家化的研究, 成果极为少见, 主要集中于对党员干部问题的探讨, 表现为:何志明以川北区为例, 考察了新中国初期新解放区当地干部的培养与南下干部的地方化;[5]赵瀚豪对甘南藏区活佛、喇嘛参与州县乡村四级政权建设进行了个案研究;[6]张俊国分析了建国初期毛泽东对西藏社会稳定秩序构建的思想;[7]赵心愚等人对邓小平主政西南局时期西康藏区干部的实践培养与西南民族学院对培养藏族干部的贡献进行了梳理。[8]本文在以上学术研究成果基础之上, 以青海为中心, 对新中国初期藏区基层治理国家化的场域、主体进行具象考察, 并对其历史经验予以总结。 

　　一、场域:新中国初期藏区基层治理国家化主要面临的挑战 

　　1949年成立了新中国, 但藏区独特的历史传统、现实政治权力对中国共产党在地方社会的管理产生了阻滞, 尤其是藏传佛教、传统世俗权力以及变动的地方秩序对基层治理国家化构成了严峻挑战。 

　　(一) 藏传佛教宗教权力 

　　意识形态作为一种价值导向, 具有政治整合和制度合法化的作用。 

　　社会的形成得益于社会秩序的构建和这种秩序运行的组织系统, [9]其中权力在赋予秩序以意义的同时, 构成了秩序的基础和秩序得以实现的保障。[10](P.4)在宗教社会中, 拥有宗教资源就能安排和控制宗教权力。这正是宗教交换与宗教补偿过程中的主导权力问题。[11]在某种意义上, 藏区意识形态的塑造成为中国共产党加强基层治理的重要取向。 

　　藏传佛教历经几百年传承, 具有藏族文化的特性。解放前, 藏传佛教寺院凭借土地、牧场、高利贷、宗教税等方式掌握着当地经济资源, “所有土地权, 尽归寺院所有”[12](P.10)。据1949年9月统计, 甘南境内有144个佛教寺院, 1.4万个活佛、喇嘛等。[6]当时青海有寺院520座、嘛尼康231座、活佛812人、职业僧侣46588人。[13](P.337)新中国成立后, 藏传佛教仍然拥有强大的经济权力。据1954年调查, 青海“有的地方占4%的上层僧侣及寺庙拥有42%左右的草场和39%以上的牲畜”[14]。四川甘孜部落的寺院不管牲畜是否死亡, “牧民每年照旧缴纳畜租”[15](P.18)。寺院和宗教人员是藏区经济资源的重要控制者。 

　　(二) 持久的传统世俗权力 

　　新中国成立前后, 新政权基层治理的政治环境不太宽松。新政权建立后, 青海藏区对旧政权中供职的一般人员遣散回家, 对有专业特长者予以留用;对三青团及其他类似组织宣布解散, 其负责人员听候处理。[16](P.262)当时对藏区社会基层治理形成最重要挑战的是旧传统世俗权力的存在。 

　　在青海藏区, 千百户制度是传统世俗权力的基础。千百户制度始自元朝, 万户府下有千户、百户、百长、什长等。清政府在藏族中普遍推行千百户制度。道光二年 (1822年) , 为了有效分化藏族势力, 清政府将原先千户长所辖的1000户缩编为300户, 100户设置百户一名, 每50户设置百长一名, 每10户设置什长一名, 百长、什长由千、百户任命。[17](P.869)民国时期沿用清制。1936年开始, 千百户下设保甲制, 千百户制度纳入马步芳政权组织体系。1950年, 青海共有总千户1人, 副总千户6人, 千户26人。[18](P.52)由于国家力量的有限性与藏区社会的特殊性, 千百户制度成为新政权基层治理国家化的主要障碍。新政权在一段时期内对其予以承认, 1951年5月, 中共青海省委指出:“游牧区旧有千百户等制度, 一个时期内不能急于改变”[13](P.327)。直到1958年藏区民主改革时, 千百户制度才最终被废除。 

　　同时, 藏区各部落间留存的纠纷严重考验着新政权的基层治理能力。解放后, 青海藏族地区留下了大量部落纠纷, 以泽库和日部落为例, 其与河南四旗有偷盗纠纷2件、抢劫案纠纷1件和命案纠纷31件;与贵南有抢劫案纠纷1件、命案纠纷1件、偷盗纠纷2件;与甘肃夏河县有命案纠纷1件;与尖扎县有命案纠纷1件。[19]而甘肃夏河甘家部落与青海同仁加吾才吉部落为了争夺华里其哈草原的归属权, 从1915年以来发生的械斗中, 双方被打死打伤牧民140多人, 损失牲畜10万多头。[20](P.63)新中国初期, 部落间的纠纷仍普遍存在。 

　　1953年7月河南四旗的玩郭抢去了泽库仁千的15匹马, 贵南的卢仓抢去了泽库克里琴那部落的9头牛和23匹马。有些藏族部落借着政府提倡规划草山、安排牧场的口号, 把与其他部落存在纠纷的草山划给自己, 引起了新的纠纷甚至进一步扩大了原有纠纷。如泽库嗩乃亥部落放牧到与斯肉琼哇部落交界处的纠纷地点, 几乎引起牧民间的械斗。[21]除部落间的纠纷外, 部落内部纠纷也不断, 如青海泽库麦秀部落的刻立九妹1951年给洛河借了20块大洋, 欠下的10块洛河始终不还;完得才曾盗窃东西, 给多吉赔了1头老牛、5只羊, 多吉仍让其继续赔偿。[22]藏区部落间及部落内长期形成的惯习, 对解放后新政权基层治理的国家化构成了障碍。 

　　(三) 重构中的社会秩序 

　　新中国初期的藏区, 新旧政治制度处于更替之中, 直接导致了社会秩序的变动, 新政权在地方社会治理的国家化面临着普罗大众认同的挑战。 

　　藏区社会秩序重构过程中, 新政权未能有效整合地方的各种政治势力, 使旧政权遗留下的大量反对力量有得以存在的空间。从马步芳部队里溃逃的散兵游勇回到青海循化, 在城西查加沟两次伏击解放军外出分队, 解放军牺牲98人。[23](P.13)当时项谦拥有武装人员2100多人、长短枪2176支、轻重机枪13挺、八二炮2门。1951年7月10日, 项谦命令当地人:谁家来了中原人 (指解放军和政府工作人员) , 如给吃饭喝水要罚白洋50元;留宿不报者罚白洋300元;私自引进外人不报者同样罚白洋300元。据1949年10月至1951年10月统计, 昂拉地区遭受抢劫即达36次。[18](P.31-35)青海黄南边远藏区1952年前, 每年发生抢劫大案至少有10数起。1953-1956年间共发生抢劫案31起, 致死致伤群众25人, 致伤干部6人。在青海河南的马元祥, 从1952年到1953年5月, 台湾当局为其空投7次武器装备和物资, 共计特务15名, 电台8部, 轻重机枪22挺, 60炮3门, 卡宾枪206支, 各种弹药105箱以及爆破器材、油印机、银元、假人民币等多种物资。[17](P.911-913)泽库县从1956年冬天至1957年春天发生抢劫、杀害、造谣、偷盗等事件多起, 仅1957年前半年就发生抢劫案4起, 抢去牧民马9匹、牛16头、骡子4头、县电影队公款100多元, 手榴弹2个和电影机零件等物数件。[21]1958年9月3日, 周拉加等人在青海泽库瓜什则直后浪商议:“没有枪, 只要我们齐心, 暗伏路旁, 夺取来往干部的枪支, 进行杀害后, 到贵南、日南部落一带与部队联合起来, 扩大力量”[24]。到1959年6月, 青海境内的玉树、果洛、兴海等地, 武装反动人员有近3万人 (玉树2万人, 枪3700余支;果洛3500余人, 枪2000余支;海南300余人, 枪200余支;黄南100余人, 枪20余支) 。[25] 

　　社会秩序重构之中, 新政权藏区基层治理的力量与能力还相对有限, 旧政权遗留下的反对势力对其整合地方权力资源制造了障碍。 

　　二、主体:新中国初期藏区基层治理国家化依存的主要载体 

　　新中国初期, 新政权实施藏区基层治理国家化的主体是中国共产党基层党组织的建设与国家干部的培养, 党员干部成为完成藏区基层治理国家化最主要的载体。 

　　(一) 有效的社会动员营造新政权的合法基础 

　　所谓社会动员, 是指人们所承担的绝大多数旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃和获得新的社会模式与行为模式的过程。[26]有效的社会动员能够形塑主流意识形态的话语框架, 将官方认可的观念内化于民众的思想和日常社会生活之中, 通过柔性管理减少制造麻烦的可能性, 弥补前现代国家地方治理能力的不足。 

　　新中国初期的藏区, 社会秩序趋于初步安定, 但群众尚未有效组织起来, 加之反动宣传, 牧民多数怕接近干部。青海民和的马卜拉说:“反正都是管百姓的, 选谁当干部都行”。旧势力向民众散布反动言论:“你们祖辈租我的地, 吃我的粮……谁要参加农会说我的坏话, 将来咱们再算帐”, 污蔑工作组是“抓娃娃的来了, 要送到苏联去”[27](P.112)。可见, 在藏区进行有效的社会动员, 对于新政权的基层治理十分关键。 

　　社会动员作为一种广泛的、激发公众积极参与并通过自身努力来实现既定发展目标的社会运动, [28]能够消除社会内耗效应与压抑机制, 构建新的价值观念, 引导新的行为模式, 形成统一的社会整体。从理论上讲, 社会动员就是提高动员对象的参与度, 除政治权力维度外, 还有经济利益维度。青海解放后, 为了减轻群众的生活负担和增强政治认同, 由群众代表、寺院代表与民族干部协商后实行减租减息、清债政策。1950年, 塔尔寺将地租减为好地交租5-6宁升 (1宁升为10市斤) , 次地2-4宁升。1952年, 青海湟中县每百斤给寺院交租7斤, 若遇灾情可减免, [29]并将塔尔寺活佛噶尔哇拥有的土地分配给了农民。 

　　社会动员发挥作用的方式, 更为关键的是民众政治实践中的主体性感受以及物质利益的满足。新中国初期到达青海玉树的访问团就积极开展了一系列活动。解放前注射一针606, 要白洋15元, 访问团医生则不要钱;解放前, 一百斤羊毛只能换一块茶, 访问团10斤羊毛就换一块茶。[30](P.228)经过访问团三个多月的一系列活动, 逐渐解除了藏族群众的疑虑。 

　　福柯将权力视为一种关系的关系, 在这种权力关系中日常生活的权力技术是重要一环。[31](P.1-24)新中国初期在藏区的社会动员, 是一个以民众日常生活为场景的逐渐削弱传统性和逐渐增强现代性的双向过程, 关键在厚筑民众现代性的心理基础, 激发群众主动参与政治的热情, 扩大新政权的合法性基础。而工作组对广大群众间各种纠纷的解决, 无疑为民众日常生活提供便利的同时, 也有效地植入了新的权力。 

　　工作组在青海泽库各部落解决牧民间的纠纷[32] 

　　到1949年下半年, 中国共产党有党员326万。[33](P.167)1950年底, 党员达到了580万, 但大多数党员对马克思主义连起码的理解都不具备。新中国初期中国共产党基本上与国家政权体系平行运作, 是各级权力结构的神经中枢。[34](P.266)因此, 要实现藏区基层治理的国家化, 加强藏区党的建设尤为必要。 

　　解放初期民族成份极为复杂的大西南, 借鉴老解放区和北京、天津大城市的经验, 采取了公开建党的方式, 西南局认为:“公开党的过程就是教育群众的过程, 绝不会使党和党员的威信受到损失, 反而会提高党和党员在群众中的威信”。公开建党, 标志着中国共产党基层党组织由秘密活动进入了公开活动, 中国共产党所处的历史方位发生了根本变化。对于宗教色彩浓厚的藏区, 中国共产党党组织采取了灵活的策略吸收民族先进分子入党:对经过考验已经树立共产主义信仰的人, 可不经过候补期;对具有藏传佛教信仰的民族成员入党, 只要其愿为党的纲领奋斗, 允许其入党, 该党员可暂时不退出宗教团体;加入党组织具有宗教信仰的群众, 在党组织活动时不能进行宗教活动, 但他们可以参加当地的宗教活动;对宗教职业者 (如活佛、大喇嘛) , 不吸收入党, 个别具备入党条件者, 在严格审查之后允许其入党。 

　　青海泽库是一个纯牧区新析置的县域。1953年12月, 中共泽库县工作委员会建立了第一个党支部, 有14名党员。1954年, 泽库采取了个别吸收发展党员的办法, 明确了党支部是建党工作的领导核心。党员学习上, 以党员八项标准和三十年党的奋斗历程为主题。上课时, 在自愿原则下吸收团员及积极分子参加, 平均每月上党课两次, 开支部会两次, 随时掌握党员的思想情况, 发现与纠正党员所存在的问题, 结合各种中心工作审查教育新党员。[35]到1956年, 共有党员59名, 占干部总数的34.4%。[36]1958年底, 在金融、财贸、文教卫生、交通邮电等行业成立12个党支部, 共有党员186人。1959年时, 党员总数达到了382人。[37](P.290-291)逐年呈现了迅速增长态势。 

　　同时, 中国共产党为了加强构建党的后备人力资源, 注重共青团建设成为当时重要的选择。1953年12月, 中国新民主主义青年团泽库县工作委员会成立, 时有团员15人。到1955年底, 全县有1个团总支、4个团支部、70余名团员。1957年5月, 中国新民主主义青年团泽库县工委改称中国共产主义青年团工委。时有1个团总支, 1个基层团工委, 9个团支部, 183名团员。[37](P.312-315) 

　　泽库县1950年代团组织建设情况表[37](P.316) 

　　从1958年开始, 藏区普遍加强了党的基层支部建设。1959年, 泽库在牧区发展50名党员, 其中多福顿公社18名、和日公社14名、恰科日公社2名、多禾茂公社16名。当年12月在多福顿公社建立了3个临时党支部, 共有18名党员。1960年3月, 泽库共有19个党支部、128名党员;有18个团支部、424名团员。[37](P.21)多福顿公社的基层建党, 在一定程度上折射出了当时藏区党建的一般概况。 

　　(三) 民族干部培养奠定了基层治理国家化的人才基础 

　　藏区民族干部的培养是国家加强基层治理的重要人员保障。早在1937年, 在延安办学的中央党校开办的民族班中, 藏族青年扎喜旺徐、罗德干、孟特尔等人就接受了培训。建国后的1949年11月, 毛泽东提出:“要彻底解决民族问题, 完全孤立民族反动派, 没有大批从少数民族出身的共产主义干部是不可能的”[38](P.20)。周恩来也指出, 在民族地区, “我们必须培养少数民族干部……并且担任主要的领导职务”[39](P.326)、“青海、甘肃、新疆、宁夏、陕西各省省委及一切有少数民族存在地方的地委, 都应开办少数民族干部训练学校”[40](P.32)。民族干部与当地少数民族群众之间在交流中语言、感情上相通, 在基层治理国家化过程中具有天然优势。因此, 加强藏区民族干部的培养成为时代的迫切需要。 

　　许慧文 (Vivienne Shue) 认为, 新中国初期, “直接录用本地人从事乡村工作, 而不是通过中央层面的遴选与训练系统来吸纳干部, 是中共管理策略成功的一个关键原因”[41](P.322-324)。在整个甘南藏区, 民族干部的选拔与培养处于起步阶段, 从外界抽调大量干部到基层开展工作不太现实, 加强当地民族干部的选拔与培养是极为明智的选择。 

　　这一时期, 国家基层干部的培养主要来自两个方面:一是地方政府派人员进入大专院校学习, 毕业之后回当地工作;二是直接在工作中培养当地干部。1949年, 青海创办了培养少数民族干部的青年干部训练班 (青海民族大学前身) 。1950年2月, 北京举办藏民研究班专门培养藏族干部。1952年, 青海都兰县选拔70多名干部到中央民族学院和西北民院学习。[42](P.281)1953年, 又选派干部到省卫校和省公安干校学习。河南县也派20多名干部到西北民族学院等院校学习。[43](P.86)1955年, 泽库县抽派50名干部到外地轮训。截止1956年底, 西藏地区共培养了民族干部2800多名。[44]通过外出培训, 有效地提高了当地民族干部应对各种工作困难的能力。 

　　在地方干部培养方面, 内容以《新民主主义论》《目前形势与我们的任务》《土地法大纲》《论联合政府》等为主。主要采取自我教育, 以讨论为主。教员做一些学习提示, 引导大家看书开讨论会, 共同提高。解放初, 青海都兰县吸收了大量积极分子。专门培养干部的都兰民族学校, 培训了80多名积极分子。[42](P.281)1954年, 黄南州举办了三个月的干部短训班, 培训干部337人。[17](P.945)1955年, 黄南州培养妇联干部27人、培训翻译干部110人。[17](P.826)地方新干部群体逐渐得以塑造。 

　　为了加强当地干部的理论素养, 青海泽库县集中干部学习党在过渡时期的总路线和总任务、民族政策、《时事政治常识》 (上、下) 、《经济建设常识》等内容。1954年, 举办的第一期干部训练班, 培训干部26人。[45]1955年举办第二期干部短训班和三期干部文化培训班。[17](P.941-945)1956年开办三期干部训练班, 主要培训部落积极分子。到1956年底, 全县共有211名干部, 其中藏族干部63名。[36]1960年, 泽库县将干部学校改为党校, 成为党员干部经常性教育的专门机构。 

　　学习藏语, 对于提高藏区干部的工作效率具有重要的作用。1951年, 玉树地委要求汉族各级领导干部带头学藏语, 干部每日学习两小时。经过努力, 多数干部学会了藏族日常用语。[30](P.229)1954年, 泽库县要求到当年10月底, 汉族干部每天学会一句藏语。从1954年11月到1955年1月, 专门进行藏语学习, 到1957年底, 翻译人员学会2000个单字, 会看写简单文件;现在能说日常用语但还不能脱离翻译者, 到1957年底脱离翻译能独立进行工作;现在尚不能说一般用语者, 到1959年能听懂藏语。 

　　对工作能力突出的当地干部予以提拔, 1954年泽库县提拔了1名县委副书记、2名科级、2名副区长级和10名一般干部。[35]1956年, 提拔了8名区级以上领导干部和安置了16名民族代表人物。[36]地方干部的重视与提拔, 进一步调动了其他干部的工作积极性。 

　　历史地看当时藏区的国家基层治理, 中国共产党构建起了自己的新干部群体, 经过严格检选后受到了党的意识形态洗礼, 逐渐形塑了他们共产主义新人的角色意识, 为国家地方秩序的重构发挥了巨大作用。 

　　(四) 审干运动纯洁了基层治理国家化的主体队伍 

　　恩格斯指出:“无产阶级夺取政权以后, 必须采取坚决措施, 防止自己的工作人员去追求升官发财, 由社会公仆变为社会的主人”[46](P.331)。针对建国初期党员实际状况, 刘少奇提出:“现在加入共产党的人, 不但不担负什么危险, 而且有不少坏分子要钻入我们党内”[47](P.68)。朱德则强调:“每个党员每次违犯党纪的行为, 都必须做出结论, 凡应受党的纪律制裁者, 均应予以应得的处分”[48](P.92-93)。唯有如此, 才能有效加强党的纪律性, 纯洁干部队伍。 

　　1953年, 中共中央颁布了《关于加强干部管理工作的决定》, 要求建立分部分级管理干部制度, 强化干部管理。在青海藏区, 1954年6月中共泽库县纪律检查委员会成立。8月, 根据中共中央的要求, 成立审干小组, 按照先党内后党外原则全面审查全县干部, 审查干部63名, 重点审查干部11名。[37](P.306)1954年至1955年, 全县查处党员干部5人, 分别作开除党籍、清除出党、开除公职、留党察看和当众劝告处理。1955年, 查处18名违法乱纪干部, 开除1人、法办2人、撤职2人、行政处分4人。1956年3月, 中共泽库县纪律检查委员会改称中共泽库县委纪律监察委员会, 进一步加强干部监督。 

　　1957年, 全国出现了“反右派”和整风运动。当时党员分为四类, 即具备党员条件、不完全具备党员条件、不够党员条件和混入党内的各种分子。首先清理第四类, 对第二、第三类加以区分对待, 经教育仍不符合条件者劝其退党。 

　　藏区在这一背景下, 为了加强基层治理国家化进程, 也加大了对党员干部的审查。1957年5月, 泽库肃反运动展开, 11人列为肃反对象, 3人开除公职。[38](P.18)1959年1月, 泽库成立肃反、审干联合办公室。上半年经过翻阅档案, 分类排队的干部共149人, 确定为审干对象的62名。已查清楚的15人, 其中:已写结论材料的5人, 写了调查报告的2人, 问题已搞清楚、待写结论材料和调查报告的8人。在整风运动中, 问题已搞清楚、待处理的14人, 共计搞清问题的29人, 占审查对象总数的45.48﹪, 还有55名干部因没有档案材料, 未列入审干范围。从62名审干对象的性质来看, 第一类重点审查的34人, 其中:区级5人, 一般干部29人, 占审查对象总数的54.83﹪;第二类一般审查的28名, 其中, 区级2人, 一般干部26人。[49]通过审干, 进一步纯洁了藏区党政基层干部队伍, 有益于新政权在民众中的认同。 

　　三、经验:新中国初期藏区基层治理国家化的哲思 

　　1950年代的藏区, 所处的情态极为复杂, 中国共产党通过一系列举措, 最终在基层社会完成了治理的国家化。总结这一时期所取得的经验, 能对当下民族地区乃至我国基层治理体系的现代化提供思想资源。 

　　(一) 思想文化交锋中主流意识形态的确立 

　　意识形态是执政党传播其影响的重要工具, 是政治合法性资源结构的核心和理论基础。执政党统治合法性的最高模塑需要通过意识形态的诠释来证明自身的政治行为, 使政治合法性建立于科学理性之上, 获得人口占大多数民众对其组织和行为的认同与支持, 唤起民众对它的合法性信仰。 

　　卡尔·曼海姆认为:“人类思维中的意识形态成分总是与思考者的现存生活状况密切相联的”[50](P.80)。因此, 意识形态是人们共有的经验模式与思想的交织体系, [51](P.54)统治集团始终只能通过与对立集团协商来赢得意识形态领域支配权。[52](P.232)至于意识形态的重要性, 马克思从思想理论方面做了精辟阐释, “理论一经掌握群众, 也会变成物质力量”[53](P.11)、“如果从观念上考察, 一定意识形式的解体足以使整个时代覆灭”[54](P.170)。毛泽东更是深刻认识到:“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位”[55]。正是在毛泽东的领导下, 高度重视意识形态与思想理论建设成为中国共产党的政治优势和动力源泉, [56]为新中国初期思想领域的交锋提供了理论指导。 

　　由于中国国情的特殊性, 国家意识形态的建构实践顺序是制度变革居前、意识形态确立在后。新中国的建立, 中国共产党将马克思主义上升为国家意识形态。从发生学视角来看, 也就是完成了马克思主义从政党层面向国家层面意识形态的确立, 实现了马克思主义主流意识形态对国家秩序和社会秩序的科学解释。1950年5月, 中共中央要求各地一律采取公开建党方式建党, 把党置于群众的监督之下, 建设一个以马克思主义为指导的布尔什维克政党。 

　　在一个思想多元化社会里, 主流意识形态与非主流意识形态同时并存。非主流意识形态的存在, 可以与主流意识形态互补。[57]20世纪50年代中国共产党在确立马克思主义主流意识形态过程中, 并未完全拒斥其他非马克思主义思想。当时藏区社会, 藏传佛教是藏民最高的精神信仰, 一般番民, 只知寺院, 不知政府;只知活佛, 不知行政长官。[58](P.30)藏传佛教历经几百年的传承与发展, 整合了区域社会的话语论证体系, 塑造并合理化了民众的价值观, 诠释了行动的意义。同时, 其所建构起的以寺院为核心的政教合一行政组织系统, 剪断了藏区与国家间政治的联结, 导致了藏族社会游离于国家政权体系。 

　　意识形态的科学性与群众的认同性之间并不一致, 由于民众固有的文化传统, 有时会被扭曲与误解, 甚至是抵制。因此, 增强意识形态的效度离不开对区域历史文化资源的阐释与重构。 

　　毛泽东提出:“对宗教界要进行教育, 不要站在敌人方面”[59](P.66)、“对任何人, 只要他真正划清敌我界线, 为人民服务, 我们都是要团结的”[59](P.37)。解放后, 青海都兰县抽调大批干部组成了工作组, 按照“慎重稳进”工作方针和请示汇报制度与集体领导原则, 深入各旗、乡、部落进行政策宣传和实际调研。在贯彻各项政策实施中, 经常与群众和藏传佛教人士进行协商, 并召开了都兰县各族各界联谊会, 揭露和驳斥了共产党要消灭宗教的谣言, 消除了民众的怀疑戒备心理。宣传队在青海湟源尊重当地藏传佛教信仰和惯习, 团结进步宗教人士, 向群众详细地宣讲了新政权的宗教政策。[16](P.263)1950年8月, 玉树地委派了三个访问团慰问了63个寺院活佛和广大藏族牧民。[60](P.286)到黄南州的苏联专家承认, 苏联也有宗教信仰, 思想不同同样能搞社会主义, 就是到共产主义社会也有宗教信仰问题。[61]民主改革之前的藏区社会, 藏传佛教仍然具有强大的符号权力。从国家的视角来看, 藏传佛教在藏区基层社会的强势在场, 必然与新政权的主流意识形态间存在张力。 

　　同时, 藏传佛教型构着民众的日常生活模式。因为, “在日常生活中, 直接的东西就是意识形态的东西, 它把经济现实、现存政治上层建筑的作用和政治意识包容起来”[62](P.6)。为了增加藏传佛教对新政权的政治认同, 中国共产党对宗教日常生活进行了干预。当时内蒙古在600多座寺庙中的100多座里建立了学校, 组织喇嘛进行文化学习, 还在规模较大的一些寺庙中建立了文化站和图书室。寺庙法会、诵经等集体活动从一年100多天减少为三四十天。[63]四川甘孜州专门在机关“把佛像些个供起, 作为他们念经的场所”[64](P.209-211)。意识形态日常生活化在兼顾民族文化传统的同时, 逐渐完成了政治教化和对藏区群众的政治意识启蒙, 较好地实现了马克思主义的嵌入。 

　　新中国初期的藏区, 中国共产党不把放弃藏传佛教信仰作为入党的条件, 迅速地构建起了新政权的基层组织体系, 保证了国家路线、方针、政策的高效执行, 为藏传佛教与国家主流价值间的互动提供了保障, 马克思主义的魅力获得了绝大多数藏区民众的认可, 中国共产党主流意识形态也成了国家政治权力在区域社会的隐性权力资源。 

　　(二) 社会秩序重构中原有地方权力的整合 

　　新政权建立后, 需要接管一个拥有200万公务人员的政权结构和2700个大型企业。单从人力资源来说, 彻底接管是不可能的。中国共产党必须取得原有工作人员的充分协助, 否则, 新政府势必无法有效运作。从消极方面说, 如果把原国民政府人员一律开除, 也会增加统治的困难。[34](P.503)因此, 整合原有地方权力成为当时新政权的理性选择。毛泽东当时就提出:“我们绝不可树敌太多, 必须在一个方面有所让步, 有所缓和”[65](P.697)。新中国初期藏区社会由于历史传统与政治权力的独特性, 决定了国家基层治理与其他地区采取的方式不同。封建头人、藏传佛教宗教领袖在整合地方权力的过程中所具有的作用不可小觑。 

　　青海解放时, 藏区的地方实权人物来西宁表达对新政权的认同, 如同德县宗教首领丹德尔, 同仁十二族昂嗩扎喜安嘉、活佛夏日仓的代表格勒嘉措, 加吾千户多日杰, 刚察千户华宝藏、副千户娘巴, 海晏达如玉千户同曲乎, 共和千卜录千户切群加, 兴海阿曲乎千户切本加, 曲麻来 (原星川设治局) 米福堂 (藏族) 等586人。[66](P.63)地方实权人物拥有极大权威, 对其权力在新政权政治架构中予以认可, 对共和国的基层治理极为关键。 

　　列宁认为:“我们把旧人员放到新的环境中, 使他们在适当的监督下, 在无产阶级警觉的监视之下, 完成我们所需要的工作”[67](P.6)。中国共产党面对藏区既有的权力体系, 对盟旗长、千百户给予了相应的行政职务。在青海泽库, 任命西卜沙百户完得为政府民政科科长, 和日百户切什俊为县法院院长。在第一届政府23名委员中, 民族宗教人士占18名, 其中和日千户哇加当选为县长, 官秀千户塞尔什加、夏吾那百户拉巴分别当选为副县长。[37](P.305-306)都兰县在1950年5月, 由39名部队干部、22名学生干部和地方干部组建县委, 改组县政府, 藏族千户丹科任副县长。[42](P.267-268)在甘南藏区, 截止1956年12月, 27名正副县长中, 土官、头人、活佛、僧官占12名;395名正副乡 (镇) 长中, 土官、头人、活佛、僧官占122名。[68](P.101)借助原有地方权力的运行, 有效地提高了新政权的行政效率。 

　　随着新政权实力的逐步增长, 对地方旧政治权力的整合能够较易完成。而对具有不同意识形态且深入藏区民众心灵深处的藏传佛教的合理对待, 是当时藏区基层治理能否持久的关键。因此, 维持并提升宗教人士的地位是换得他们对新政权政治认同的一种选择。达赖任全国人大常委会副委员长, 班禅任全国政协副主席, 都进入了国家领导人行列。藏区刚解放时, 大多数藏传佛教上层人士对新政权表示认同。夏河解放时, 拉卜楞寺寺主扎喜才让向解放军敬献哈达和礼品, 欢迎早日进驻河南。1950年还专程到西宁拜会省主席赵寿山, 表示拥护中国共产党领导, 后来还为河南县县乡政权的选址与办公住房等具体问题发挥过作用。喜饶嘉措任青海省政府副主席后, 不辞劳苦向农牧区群众宣传党的民族宗教政策。 

　　1958年, 中国共产党对参与藏区叛乱的宗教领袖采取了争取的态度:参加了叛乱的活佛, 一般的不捕, 其中积极参加叛乱, 又是叛乱中的首要分子, 罪恶大、民愤大、不捕不能平民愤的, 依法逮捕;俘回的一般阿卡, 在叛乱中只有一般活动, 没有严重罪恶的, 经详细审查教育, 释放回去, 但必须指出前途———安分守法, 参加劳动生产;生产、生活上有困难的予以帮助解决;凡是年龄很大或有严重疾病, 参加了叛乱, 只作了一般坏事的, 一律经过教育, 有意识地加以释放, 并安置其生产和生活。[69]青海参与此事件95﹪以上的阿卡, 都脱去了袈裟, 穿上了便衣, 还俗回家从事挖渠修路、开荒、打圈、找矿等劳动生产, 社里也适当地安置了他们的生产与生活。[70]新政权对宗教人员尤其是宗教精英的积极争取, 为藏传佛教的政治转向提供了条件, 也为宗教民主改革彻底完成其政治认同铺平了道路。 

　　(三) 新旧政权交替中执政合法性的巩固 

　　公众对权力结构与政治秩序的认同是执政党维护统治的终极来源, 在不求助合法化认同下, 没有一种政治系统能保证大众的持久遵从。因此, 执政党合法性的建构, 需要良好的执政绩效才能赢得服从与认同。而执政绩效的获得就与对民众利益的供给直接相关。马克思认为:“人们奋斗所争取一切, 都同他们的利益有关”[71](P.82)。新中国初期, 中国共产党在藏区基层治理中十分注重自己的执政绩效, 处处从广大群众的利益着想。 

　　西藏解放之前, 没有一条正规公路, 运输依靠人背畜驮, 交通极其落后。新中国成立后, 国家投入2.24亿元建成了总长达4360公里的川藏、青藏公路。交通部西藏交通局在拉萨的成立更是迎来了西藏公路建设的新局面。旧中国西藏文盲高达95%, 儿童入学不足2%, [72]主要凭借经堂教育民众。新政权建立后, 在拉萨、昌都等地建小学、中学, 在咸宁建了大学, 开启西藏的现代教育。1950年, 青海《关于开展冬学运动的指示》、《关于开展冬学及重点推广速成识字法的指示》等政策的出台, 促使玉树结古镇、囊谦等地兴办冬学。教材方面, 青海省文教厅副厅长桑热加措负责藏语文小学课本和藏文识字课本的编译。到1956年, 编译出版了藏文小学语文、算术、历史、地理、自然等7种课本和3种教学参考书, 除满足本省需要外, 还供应甘肃、四川、西藏等省区的藏族学校。[73](P.85-105)初等教育方面, 1952年在都兰县举办了第一所牧读小学, 设算术和民族语文。随后, 果洛、曲麻莱等地共办牧读小学28所, 招收蒙古族、藏族学生1300多名。 

　　对于一个政权, 如果社会经济发展能够惠泽更多民众, 该政治体系供给的正向合法性就更多。1949年, 据青海藏区一个普通部落的调查显示, 该部落共135户, 其中牧主5户, 每户平均占有牲畜2057头, 89户贫苦牧民平均占有21.7头牲畜, 另外的21户根本没有牲畜。[73](P.29)新政权建立后, 经济资源的分配趋于公平化。到1954年, 海西地区得到代购母羊的贫苦户全区约300户以上, 这些人, 牲畜从无到有, 不少牧民的畜群很快发展到200头以上。香加旗牧民相日木佳, 得到代购母羊30只, 加上自己开荒种地, 收获青稞, 从果洛藏族群众手中换牛、马大牲畜, 精心放牧, 到1958年时牲畜已发展到800多头 (只) 。[74](P.265)青海泽库克里其那部落拉蔴则说:“我过去连1只羊没有, 全家的生活就靠我给别人放牧维持。现在在政府帮助下, 我有了5头牛和7只羊。过去没有牛羊的人很多, 现在有牛羊的人不止我一个人”[19]。到1957年, 果洛藏区所有赤贫和半赤贫户, 都有了自己经营的小畜群, 个别的还上升到中等牧户。[75](P.311)1958年底, 河南县人均占有牲畜34.34头只。[17](P.1508) 

　　同时, 藏区部落间纠纷的解决成为新政权巩固合法性的一项主要举措。1950年12月4日, 在西北民委的主持下, 青海同仁加吾部落与甘肃夏河甘加部落签订了《草山纠纷协议书》, 划定了草山界限, 化解了两个部落草山械斗35年、死亡76人、损失牛羊近万头的历史。[17](P.898)在玉树, 昂欠县解决了上下中坝部落间的纠纷, 玉树县解决了江赛与伯户部落间的纠纷, 称多县解决了下年措休玛、阿尼、白日买玛部落之间的纠纷。[60](P.286-287)河南县解放四年来, 解决大小纠纷600余件, 特别是与甘南等地很多边界纠纷的解决, 有效地稳定了社会秩序。泽库县到1956年共调处各种纠纷539件 (区级工作组调解的未计) 。[76] 

　　西摩·马丁·李普塞特认为, 政治“有效性主要是指持续不断的经济发展”[77](P.59-60)。草山是藏区经济发展的基础, 加强草原管理是新政权经济层面的基础性工作。泽库建县以后, 草原站主管草原工作, 各乡、社相继建立了草原管理组织。1955年, 成立了保畜委员会加强草原管理。首先召开区、乡委员组长会议, 取得头人的同意, 然后共同组成小组, 分组深入部落。根据牧草生长的实况, 经过协商, 进行具体规划。规划时遵循着下述原则: (1) 有利于民族团结, 有利于生产发展; (2) 根据原有基础, 适当照顾多畜户; (3) 不得借口缺草而损害其他部落的利益, 在充分掌握了自己部落草原潜力, 但问题仍得不到解决时, 允许通过协商向其他部落借草。1955年, 经过对草原使用的具体规划, 全县十个部落中, 和日、官秀、麦秀、古德尕让、克里其那等五个部落的草够吃了;和日、官秀还可支援其他部落一些草;西卜沙、夏吾那、嗩乃亥也基本上够吃了;瓜什则、王家两个部落缺草问题也比原来减轻了。[78]牲畜的饲放上, 提倡有计划地使用草原, 保护冬春窝子, 减少牲畜的损失及吃草困难, 使其瘦弱牲畜避免死亡、安全越冬。1955年, 曾在夏吾那等地组织分群放牧 (老、弱牲畜分开) , 证明公母畜合群放牧的牲畜体质要好。 

　　执政党合法性的巩固, 与其唤起人们合法性信仰的理性判断直接相关, 若民众的理性判断与执政党谋求唤起的目标达成共识越多, 执政合法性就越强;若民众的理性判断与执政党谋求唤起的目标之间分歧较大, 执政党合法性就面临危机, 民众对任何执政党的认同并非持久不变。因此, 执政合法性的维护, 与其对民众认可的利益的供给呈正相关。 

　　综上所述, 观察新中国初期加强藏区基层治理国家化的历史进程, 我们可以看到在旧政权体系解体新政权体系重构过程中面临着诸多挑战, 中国共产党通过基层党建与干部塑造助推地方政治生态的改造, 在长期游离于国家政权体系之外的区域社会中确立国家主流价值观、整合地方权力秩序和供给持久的执政合法性资源等方面所获得的经验, 为我们当下的基层社会治理提供了历史启迪。 

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