一、引言
城乡一体化范畴涉及发展历程、提升模式、实现路径、评价体系等多方面。中国城乡一体化具有特殊性, 需要立足国情, 协调发展。解决三农问题是政府的重要工作, 城乡一体化是解决三农问题的重要路径。“城乡一体化是为解决中国特殊问题而提出的, 是解决特定历史条件下形成的城乡二元体制及其造成的城乡多方面差距问题、解决‘三农’问题的根本途径。”[1]城乡一体化是国家战略任务。其一, 城乡一体化的提出背景。新中国初期, 工业化带动了大量农村劳动力进入城市, 但由于“大跃进”和自然灾害, 政府做出减少城镇人口的决策, 制定了户籍管理条例, 严格控制城乡人口的流动, 形成城乡二元结构。城乡分割让城乡一体化理论无从产生。改革开放前, 中国实行高度的计划经济体制, 城乡建设都听从行政指令, 实行公有制, 形成二元分割体制。政府文件和学者话语中都没有城乡一体化的提法。城乡一体化范畴是20世纪80年代由苏南地区工作者根据城市化经验得出的, 那时, 苏南地区乡镇企业发展迅速, 促进了城乡人才、科技、文化的交流, 缩小了城乡居民生产、生活方式的差距, 试行市管县体制, 让地方政府可以统筹规划行政区划内的经济事业, 有人把这种经济发展模式叫城乡一体化。但有的学者认为, 城乡关系应该经过对立、结合、一体三个阶段, 中国还处于现代化的低级阶段, 城乡差别大, 只有继续发展城市化才能消除城乡二元结构, 城乡一体化的提法对于我国城市化阶段有点为时过早。通过国家制定统一的城乡一体化规划, 实际只是空想。城乡一体化是城乡关系的目标、历史进程。城乡发展日益失衡, 需要消解城乡二元体系, 解决三农问题。其二, 当代中国城乡一体化的演变历史。中国城乡二元结构有形成历史, 需要废除二元结构, 实现社会公平。改革开放初期到20世纪80年代中期, 城乡一体化有了初步探索, 城乡经济改革解放了生产力, 体制松动促进了城乡人口、资源流动, 苏南等一些发达地区孕育了城乡一体化范畴;20世纪80年代末到90年代末, 城市化加快, 但城市没有足够能力吸纳全部农村剩余人口, 于是大力发展乡镇企业和小城镇, 城乡差距日益扩大, 影响城市化发展。21世纪后, 中央政府提出统筹城乡发展, 试图用行政手段缩小城乡差距。“要坚持把增加农民收入作为农业和农村工作的中心任务, 坚持多予、少取、放活的方针, 建立健全促进农民收入持续增长的长效机制。”[2]城乡一体化经过乡镇企业发展、统筹发展、城乡一体化政策、建立新农村、新型城镇化等阶段, 政府一直在探索城乡一体化的道路, 但城乡并没有真正融通、互补、一体化, 国家仍严密支配着城乡关系, 乡村自主性发展仍受限制, 城乡竞争关系仍没形成。农业社会向工业社会转变过程中, 不可避免会出现城乡差距, 需要政府积极干预, 让二元经济向一元经济发展, 消除历史性、制度性导致的城乡割裂。21世纪以来, 中国政府开始计划消除城乡二元体制。其三, 城乡一体化的实现模式。城乡一体化要因地制宜, 采取不同模式。城市一体化模式是运行的范围、机制、动力、路径、趋势等的综合经验概括。“推进城乡一体化的模式主要有北京、重庆、江浙、漯河等模式。”[3]地域角度有苏南、北京、上海、重庆等多种模式, 城乡支撑点角度有北京和上海的大城市推动小郊区发展、重庆和成都的大城市推动大郊区发展、江浙的小城市带动农村发展等模式。城乡一体化要统一规划、工农协作、发挥聚集和分散效应。“城乡统筹发展的内涵包括:城乡制度统筹、城乡经济发展要素统筹和城乡关系统筹。统筹城乡协调发展的动力因素主要有3种基本模式:自上而下型、自下而上型和自上自下混合型。”[4]在城市化早期存在着城乡二元经济政治结构, 发展中国家一般处于城市化的早期, 必然出现二元结构, 这种二元结构必然会转换为一元结构, 但这种二元结构的转换需要经济结构的现代转换和农民的市民化, 这也是城乡逐步实现一体化的过程。城乡二元管理体制直接阻碍了农村人口向城市转移, 城乡在各方面都存在着政策差异, 严重制约了城市化发展进程, 农民仍严重依恋土地, 仍无法实现完全的人口城市化, 需要促进农村人口向城市的自由迁徙。因此, 城乡一体化一方面要实现产业结构的协调, 推动二元经济向一元经济的转换, 走新型工业化道路, 另一方面要加强制度保障, 维护农民利益, 促进城乡劳动力的自由迁徙。
二、城市化二元结构转换理论
(一) 经济结构转换理论
国内外一些学者对城乡经济政治结构的转换做了探讨。美国经济学者阿瑟·刘易斯在《劳动无限供给条件下的经济发展》中考察了埃及、印度、巴西等国家的城市化进程, 第一次提出了国家二元经济模型, 提出了经济发展的二元经济理论, 认为在发展中国家劳动力无限供给的前提下, 城市化会出现区域的经济增长极, 导致城乡差距加大。于是, 发展中国家在经济部门会同时存在劳动效率较高的现代工业生产部门和劳动效率较低的传统农业生产部门。他指出, 农业部门的收入会远远低于城市工业部门的收入, 城乡巨大的收入差距会导致农业剩余劳动力源源不断地流入城市工业部门, 城市工业部门能够有无限的农村劳动力供给。“工业部门只需支付略高于农村维持生计水平的工资, 就会面对一条无限弹性的劳动供给曲线。”[5]农业剩余劳动力由生产效率低的农业经济流向生产效率高的工业部门, 能够促进工业部门利润的增加和资本的扩张, 从而推动工业部门对劳动力的进一步需求。只要农业部门继续有剩余劳动力需要转移, 工业部门利润和资本扩张就会无限地持续进行, 直到农业部门发展为现代农业、完全没有剩余劳动力为止。一些发展中国家就凭借这种农村劳动力, 成了制造业大国, 获得了经济的快速发展。但农业劳动力不可能无限期地流向城市, 劳动力的工资不可能无限期不增长, 当发展中国家工人的工资也增长时, 工业部门的利润会大大下降, 引起制造业危机, 导致经济下滑。这种二元经济结构是发展中国家普遍存在的现象, 也是很多发展中国家经济得以进行的起点。发展中国家城市化经过长期发展, 城市化会大大提高, 当农村剩余劳动力完全被转移为市民之后, 城乡二元经济就会转化为城乡一元经济, 农业部门就会实现现代化和产业化, 从而完成其向工业部门输入劳动力的使命。发展中国家的城乡现代部门和农村的农业部门的转换也就是城乡经济政治一体化过程, 在城乡转换过程中, 不可避免地会出现民工潮, 出现城乡人口的大规模流动。发展中国家在城市化初期一般都偏重于城市的发展, 将大量资本投资于城市, 需要推动农村城镇化, 关注农村现代化的进程。“相当经济的办法应该是发展大批的农村小城镇, 每一个小城镇都拥有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其他一些能够吸引农民的设施。”[6]
费景汉和拉尼斯对刘易斯的二元经济结构理论做了一些修正, 进一步提出了二元结构模型理论。他们提出在城乡经济政治的转换发展过程中, 要重视农业对工业增长的贡献, 要提高农业生产率, 农村剩余劳动力的转移应该以农业现代化为前提。农村劳动力的转移应该是农业生产率的提高和剩余产品出现的自然结果, 而不是因为城乡巨大的收入差距导致的。“该类经济发展的根本问题, 是以足够快的速度将农业剩余劳动力重新配置到具有较高生产率的工业部门, 以保证逃离‘马尔萨斯陷阱’。”[7]刘易斯把城市经济的发展划分为两个阶段:第一阶段, 城市的工业资本不雄厚, 没有能力吸纳全部农村剩余劳动力, 于是能够在劳动力需求不断扩大的情况下, 也能在低工资的情况下获得充足的劳动力供应。工业部门的利润的增长大大高于工人工资的增长。这种不断增长的资本利润让城市工业部门进入资本快速吸收劳动力的第二个阶段。直至农业剩余劳动力被工业部门完全吸纳为止, 二元经济结构就会转变为一元经济结构, 发展中国家也就完成了现代化和城市化, 经济变得发达。然而, 随着发展中国家工业化的不断进行, 传统农业部门和现代工业部门的生产效率的差距日益加大, 引起农业发展不足、农民贫困等问题, 农业不稳定和城乡收入差距会引起社会矛盾。于是, 一些发展中国家的政府开始重视农村问题, 实行统筹城乡发展、平衡工农发展的策略。刘易斯也在后来更加重视农业问题, 认为只重视工业会导致社会问题, 应该实行工业和农业的协调发展。农业在推动工业的增长中起着重要作用, 如果农业发展不充分, 工业也就没有稳固的根基。农业生产效率的提高, 农业剩余产品的出现是工业发展的必要条件。费景汉和拉尼斯将刘易斯的二元经济模型的演变由两个阶段发展为三个阶段。他们认为, 工业部门的第一个阶段是资本不充足, 经济中存在着一些隐性的失业, 农业部门中存在很多农业人口没有实际的产出, 对农业发展没有实际贡献, 是农业的剩余人口, 因此工业部门能够有无限的劳动力供给。农业人口的收入是制度性的, 而不是市场因素性的。农业剩余劳动力转移到其他部门, 并不影响农业的总产值。大量的农村剩余劳动力的存在让农业效率低下, 但农业产量仍有剩余, 可以满足转入这部分劳动力的粮食需求。这一阶段, 农业部门不会因为劳动力转移而让人均收入提高, 城市工业部门的工资也不会提高, 当农业剩余劳动力全部转移到工业部门之时, 城市工业部门的发展就会进入第二个阶段。在经济发展的第二个阶段, 城市工业部门吸纳的农村剩余劳动力的生产效率高于零, 但仍低于农业部门生产的人均产量, 或只等于农业部门的人均工资。“经济发展的第二阶段是指农业部门的劳动边际生产率提高但仍然低于工业部门提供的工资水平。”[8]当这部分农业剩余劳动力也被转移到工业部门后, 农业在三大产业的产值比重就会下降, 而剩下的农村人口的消费仍将维持在以前水平, 于是, 这时候, 农业提供给工业的农业产值就无法满足用以供应城市工业部门的劳动力。也就是说, 农业剩余已经降到了政策性工资的水平之下。于是, 这时候, 农村就会出现农产品不足, 引起粮食价格和城市工业部门工资的高涨。这一时期, 农村劳动力进入城市工业部门越多, 粮食价格越上涨。当农村剩余劳动力全部转移完毕, 城市经济就会发展到第三个阶段。在这一阶段, 农业实行了产业化, 资本更加支配农业发展, 城乡产业部门的工资都由实际生产效率决定。费景汉和拉尼斯指出, 农业对工业部门的贡献不仅在于提供几乎无限的劳动力, 而且在于为工业部门提供生产的原材料, 尤其是粮食的供应。因此, 工业化过程中不仅要提高工业的技术化水平, 也要提高农业生产效率, 以保证农业剩余产品和剩余劳动力的不断增加。“费景汉和拉尼斯认为, 从某些方面来讲, 大部分人口从事农业活动的开放型二元经济的成功发展, 主要在于农业部门与国内非农业部门的那种平衡的相互作用。”[9]工业和农业的协同发展才能保证经济的持续发展, 如果农业部门的生产效率一直得不到提高, 国民经济早晚会无以为继。
西方的二元经济理论和城市化理论对中国城乡关系影响很大。城乡二元经济是发展中国家走向现代化过程中必然经历的过程, 出现工业化生产为标志的现代资本工业部门和农业部门为代表的非资本部门共同存在的现象。发展中国家既存在资本主义现代部门, 以现代化工业生产为代表;又存在传统非资本部门, 以农业生产为代表。两个部门的生产模式、生产效率、消费机制等存在差异。二元经济是发展中国家经济的必经阶段。二元经济分为两个阶段:劳动力无限投入的阶段, 资本与劳动力共同投入的均衡的阶段。劳动力无限投入是工业生产的收入和效率都比农业部门高, 工业资本较少, 无法吸纳农业剩余劳动力, 导致劳动力不断供给, 经济的发展主要依靠资本积累。随着资本投资的持续, 资本总量大量增加, 利润提高, 资本扩张也需要更多劳动力, 工业部门能够吸纳农村剩余劳动力的全部, 农业部门不再存在无限的劳动力供给, 两部门的生产效率差距缩小, 达到平衡状态, 经济就会进入第二阶段。中国作为发展中国家, 城市化处于飞速发展之中, 也出现了城乡二元结构。城市化促进了阶层分化和阶层关系多元化, 出现了新的阶层矛盾。城乡二元结构阻碍了工业化、城市化、信息化等的发展。城市化需要消除二元结构, 提高居民生活水平。“政府应注重放宽户口迁移政策时的选择性和阶段性。”[10]城乡二元结构是20世纪50年代一系列制度形成的, 是当时国内外形势的产物。中国城市化进程历经曲折, 二元结构制约了资源有序流动, 阻碍了资源优化配置, 阻碍了农村剩余劳动力的流出, 制约了农村生产、生活方式向现代文明转变, 制约了农村土地规模化、专业化经营, 制约了社会进步。二元结构体现着社会资源的分配不公, 需要大力推动农业现代化, 深化农村土地制度改革, 改革户籍制度、就业制度、社会保障制度, 大力发展教育, 推动城乡一体化。传统户籍制度适应了优先发展重工业的战略, 是国家用一系列条例保障的, 保证了城市居民就业和稳定。改革开放后, 随着商品经济的发展, 要求改革户籍的呼声越来越多, 因为市场需要资源的自由流动和配置。
中国二元经济突出, 城乡差距明显, 反映了国家发展的不足, 是与计划经济相关的, 引起了学者的注意。发展中国家经济发展不充分导致不同生产部门共同存在, 导致新型产业被大量旧产业包围, 工业处于小农经济的包围中。工业需要无限的劳动力供给才能扩大, 需要吸取农业的剩余价值。资本家一直尽力不提高工资以维护利润。农业剩余对工业扩张和劳动力转移有重要意义。农业生产效率提高才能促进传统农业部门转向现代工业。促进工商业发展, 要提高农业生产率和工业生产率。非农产业足够发达才能支撑农村剩余劳动力转移。城乡工资差距吸引农民进城。消除二元经济需要城市化, 加快劳动力转移, 防止过度或滞后城市化, 发挥资本和劳动的作用, 吸纳更多劳动力。“随着劳动力供给从‘无限’转向‘有限’, 以及劳动力成本持续上涨, 标志着中国从整体上已经越过刘易斯第一拐点, 进入向刘易斯第二拐点推进的新阶段。”[11]中国二元经济始于洋务运动, 官府加大资金投入发展军工产业。中国农业经济衰落, 呈现为二元经济, 土地兼并更加严重, 荒地增多, 天灾人祸导致流民增多, 农产品价格低, 农民消费能力缩减, 农村金融枯萎, 缺少必要的生产工具, 农民生活更加贫苦。外国租界推动了中国制造业发展, 大多是官办产业, 外国也在中国投资设厂。民国之后, 民间资本也逐步发展, 促进了本国民族资本主义的发展。此后, 民族资本在内战夹缝中发展。新中国成立之后, 中国城镇面貌发生了变化, 半殖民地半封建城市转变为社会主义城市。政府领导人民恢复经济, 个体工商业一度繁荣, 小城镇一度是商品贸易中心, 是城乡经济的纽带, 城镇居民生活好转, 社会秩序稳定。
(二) 人口结构转换理论
城市化中也存在人口结构的转换现象。人口迁移 (Population migration) 是城乡人口结构转换的方式之一, 是人口在不同空间位置上的迁徙, 主要是人口在两个空间位置的迁徙, 一般是人口从一地到另一地的永久性搬离。国内外学者对人口迁移有多种看法。联合国《多种语言人口学辞典》给人口迁移的定义是:“人口在两个地区之间的地理流动或者空间流动, 这种流动通常会涉及永久性居住地由迁出地到迁入地的变化。这种迁移被称为永久性迁移, 它不同于其他形式的、不涉及永久性居住地变化的人口移动。”[12]人口迁移包含着时间和空间两种属性。人口迁移的时间属性是指人口迁移有着时间的变化性, 是较长久的迁移, 而不是日常的暂时变动。人口迁移的空间属性是指人口迁移是有空间变迁的, 跨越了空间距离, 通常不在同一区域了, 而不是在同一区域内的居住地改变。
城乡人口迁移受地理环境、经济水平、政治氛围等多重因素的影响。首先, 自然环境对人类迁移具有很大制约作用。人的生存和发展受到环境条件的制约。对人口迁移发生影响的地理环境因素主要有气候、水源、地貌、矿产等。气候对人的生产和生活有基本的影响, 人们都渴望气候温和湿润的环境。水源是人类生存的基本条件, 人类一般都聚居在水源充足的江河湖边。水源也很大程度上制约了人的生产和生活的布局。肥沃的土地是农业的基本条件, 优良的土壤能让农业获得发展。人们也一般聚集在土地条件较好的平原地区。矿产资源是工业的重要条件, 近代以来, 在矿产资源条件较好的地方兴起了一批工业城市, 如石油城市、煤矿城市等。原始社会时期, 采集果实对人的生存十分重要, 人们逐水草而居, 不断变换居住地。农业社会时期, 人们选择适合农作物生产的地方定居, 肥沃的土地对人口迁移起很大作用。土地的相对稳定性让人口相对稳定, 但战争的威胁也让人们被迫迁徙。例如中国古代几次人口大迁徙都是因为北方游牧民族的侵袭, 不得不迁徙到相对安定的江南地区。工业革命之后, 人们的物质财富不仅从农业中获得, 也可以从工业中获得。人们不必再限制在土地上, 农业人口大量迁徙到城市, 促进了城市化的兴起。人们适应工业化生产条件, 遵循市场规律, 人口迁徙规模达成了空前的程度。人口迁移也会改变环境, 对城市工业劳动力的流入和流出、资源的利用、城乡文化交流、民族融合都起着重要作用。外来人口的迁入可能会导致本地人和外地人的矛盾, 加剧人地矛盾, 破坏生态环境, 但也能促进本地区与外界的经济、政治、文化交流, 促进土地资源的合理利用, 推动人力资源的合理流动, 促进城乡要素的合理流动。“移民数量增加会带来企业效益和数量的增长, 同时促进创新。”[13]人口的迁出可以为工业提供充足的劳动力, 促进商品贸易的发展, 加快第三产业的发展, 但也会加剧迁入地的公共服务的负担压力, 对自然地理环境产生不可逆转的影响。其次, 社会经济因素对人口迁移日益重要。人们更愿意居住在经济发达、交通便利的地方。其中, 经济因素在人口迁移中时常起着主要作用。经济条件制约着人口的迁徙, 人们的迁徙很多时候都是为了获得更好的工作, 获得更好的生活条件。经济发展格局的改变会引起人口大规模的迁移, 如上海、广州等经济发达的城市吸引了大量人口的迁入。国外的人口迁移中, 美国的很多移民也是因为向往美国的优越的经济生活而迁入的。我国经济特区的设立, 也吸引了很多人去淘金。交通和通讯的便利, 缩小了空间距离, 减少了人口迁移的地理障碍, 能够促进人口更加自由地迁徙。英国铁路网的建立, 促进了农村人口大批涌入城市。欧洲居民迁徙到美洲、大洋洲等很多地方, 也得益于航海时代交通的发达。中国日益发达的交通网络也促进了农村居民的向外迁徙, 形成了大规模的民工潮。文化教育事业改变了农村居民的观念, 让他们不再安土重迁, 渴望走出去认识外面的世界, 获得更好的生活条件, 又推动了城乡的人口迁移。婚姻、恋爱在年轻人的迁移中占有重要地位。很多人异地恋爱、结婚, 为了解决夫妻分居而选择了迁徙。一些老人则希望和儿女团聚而选择了到子女所在的城市定居, 一些城市退休的老人渴望回到故土而选择回到故乡定居。最后, 政治因素对人口因素也起着很大作用。政府制定的一些人口迁移政策直接制约和影响了人口迁徙。不合理的户籍制度更会阻碍人口的自由迁徙, 导致城乡二元分离格局。如在中国, 很多农民生活在城市, 但保留农村户口, 还有农村宅基地和农村住房。中国农村现行的是农村土地承包制度, 土地和宅基地仍是集体的, 不能进入市场交易。战争等因素也会影响人口迁徙。如, 中东的动乱导致了大量难民涌入欧洲, 对欧洲本来的生活秩序带来了很大冲击。几次世界大战也改变了世界的人口布局, 兴起了一些民族国家。政治变革也会影响人口迁徙。20世纪60年代的“知识青年上山下乡运动”让大批城市知识分子迁移到农村, 促进了农村的现代化水平, 但也阻碍了中国城市化进程。政治中心的改变也会影响人口迁移。中国明朝中期, 首都由南京迁往北京, 带动了一批江南士族把家迁往北京。
国内外学者对人口迁移做了一些研究, 但相较其他学科仍然显得薄弱。拉文斯坦提出了“人口迁移法则” (Law of migration) , 为以后的人口迁移提供了一些理论依据。国外学者还对人口迁移进行了地理学、政治学、经济学等角度的考察, 提出了一些人口迁移的理论。国内学者集中于考察中国城乡人口迁徙的原因和影响, 特别是考察了民工潮对经济的重要影响, 认为城市的拉力和农村的推力对城乡人口迁徙起着重要作用。
美国学者拉文斯坦 (Ernest George Ravenstein) 在1881年从经济角度考察了人口迁移的原因, 认为人口迁移更多是为了改变自己的经济条件, 并对人口迁移的规律、动力机制做了考察, 提出了人口迁移的七项法则。这七项法则主要是:移民的迁移主要是为了到一个更大规模的商业中心, 但经过很长距离的迁徙, 实际上只迁移了很短的距离, 因此, 移民倾向于就近迁徙;迁移是呈现阶梯状分布的, 通常都是靠近这个中心城市的移民先迁入, 然后是更远的移民迁入;移民都是双向移动的, 每次大的移民运动, 都有反移民运动相补偿;在现代, 农村居民比城市居民更有移民倾向性;男性在长途迁徙中数量占优势, 女性在短途迁徙中占优势;移民大多为青壮年;很多城镇的发展主要是靠移民, 而不是本身的经济增长。赫伯尔 (R.Herberle) 在1938年的《乡村———城市迁移的原因》中首次提出了“推拉”理论, 他指出, 农村人口迁移受到一系列推力和拉力的作用, 是农村的推力和城市的拉力综合作用的结果。人口的迁移实际上是一种理性选择行为, 是在对迁入地和迁出地做了充分了解才做出的理性选择。他们会详细计算迁入到新地方的利益得失, 这包括迁入地更高的居住条件、更高的收入水平、更方便的出行设施等吸引力, 也包括迁出地自然条件的恶劣、工资水平的低等、闭塞的交通条件等排斥力。城市化中, 有引力、拉力、聚集、扩散等, 不同阶段起主导作用的力量不同。李维特 (Everet.S.Lee) 在1966年在《迁移理论》中进一步提出了“推力———拉力”思想。他把人口迁移的制约因素分为四类:迁入的各种经济、政治、文化的优势;迁出地的环境、经济、政治等劣势;迁入地和迁出地的各种阻碍因素;个人主观和客观的各种因素。一些学者继续发展了人口迁移的“推拉”理论, 并建立了很多理论模型。美国社会学者吉佛 (Gever) 从万有引力定律的角度分析人口迁移的“推拉”理论, 他认为, 人口迁移是受到“力”的影响, 人口迁移与迁入地和迁出地的人口规模有很大关系, 与距离则成反相关的关系。也就是说, 迁入地和迁入地的人口规模越大越能促进人口迁徙, 两地的距离越远越不利于人口迁徙。人口迁移的“推拉”理论还需要定性和定量等多种方法进行分析, 还需要引入迁入地和迁出地的规模因素, 反映出人口迁移与社会经济、政治、文化因素等的关联, 考察城乡收入差距、就业率、教育文化水平、性别等因素对人口迁移的影响。国内学者需要仔细分析历次的人口迁移数据, 分析国民生产总值和人口迁移的关联, 考察不同地区的经济差异和城市化水平对人口迁移规模的制约作用。人口迁移与供给和需求也有很大关系。劳动力供给和需求在不同地区存在差异, 这会促进不同区域劳动力的流动, 人口迁移是劳动力自由流动的反映。美国经济学家舒尔茨 (Thodore W.Schults) 提出人力资本理论 (Human Capital Theory) , 认为, 个人的迁移更多是个人在人力资本上的投资, 是为了提高自己的经济条件和生活条件才进行的。因此, 实践证明:人口迁移更多是一种经济因素支配的为了改善生活条件的自由选择。人口迁移不仅能获得更高的工资收入, 也能获得更好的生活条件。“在市场经济和人口自由流动的情况下, 迁移之所以发生, 是因为人们可以通过流动就业改善生活条件。”[14]一个城市迁入的人口数量与人均收入的高低呈现正相关的关系。人口迁移不仅是个人的抉择, 而是往往与家庭有着很大的关系, 因为个人往往都是处于家庭中的。因此, 个人的迁移一般都是家庭迁移。个人的迁移一般都是家庭成员的共同抉择, 或者个人的迁移都是经过征求家庭成员的建议的。于是, 个体的迁移一般都是从一个家庭出发考虑经济利益的最大化、避免经济风险, 是充分考虑了城乡资源的优劣, 是家庭策略行为。人口迁移不仅受到个人预期收入的引导, 也受到家庭环境的制约, 特别是中国、日本、新加坡等家庭观念较重的国家, 家庭因素对人口迁移的影响更大。发展中国家的经济存在农业部门和工业部门, 两者的不同收入水平让农村劳动力不断流向城市, 让城市工业部门获得越来越多的利润, 从而吸引了更多的人力资源, 直到发展中国家完成工业化, 实现城乡一体化。城乡一体化需要充分就业, 但是发展中国家城市失业率仍较严重, 农村剩余人口仍不断流入城市工业部门。农村人口进入城市工业部门主要是为了获得更高的期望收入。因此, 不断加大的城乡差距推动了农业人口向城市的迁移, 加剧了城市失业率, 也促进了城市化进程。人口迁移不仅要考虑预期收入, 还要考虑迁移成本。教育水平等其他因素提高也会推动人口迁移。
国内外学者对人口迁移的研究还涉及其他方面, 探讨了人口迁移的影响因素、特点和效果等。首先, 在人口迁移和城市化的关系上。国外学者认为, 人口迁移对城市化率的提高起到了主导作用, 而城市化的内在增长也变成人口迁移的内在驱动力。人口迁移也受到城市内外环境的制约, 特别是土地资源和市场力量起着较大影响。其次, 人口迁移具有空间特征。人口属性的其他指标对人口迁移的流向也起着作用, 体现着一定的空间流。劳动力具有地理差异, 全球化不断消除这种差异, 让劳动力资源在全球流通。劳动者不仅是生产者, 而且是消费者, 但体力劳动者的消费是低级的, 不能让其快乐, 而且与资本循环有冲突。再次, 人口迁移受到政策的影响。政府的人口、就业、户籍、土地政策等行政措施会直接影响人口迁移。“城市人口迁移受国家政治、经济形势和人口增长政策的制约。”[15]中国省际迁移中, 经济活动、教育培训、医疗就业是起着主要影响的因素, 很多农民工在本省内从事制造业和建筑业, 也有一些省内迁移的人口是从事批发业和服务业。农民工的身体要求解放, 产生身体政治学, 要求满足身体机能的最低工资。劳动者是政治人, 要求被公平对待。劳动者的政治斗争已经从生产车间蔓延到整个城市, 强烈要求联合和迁移。政府需要大力发展廉租房改善农民工的住宿条件, 应该提高劳动者的文化素质, 提高人力资本的质量, 加强对劳动者的职业培训。户籍制度改革要分析迁移人口的身份, 为迁移人口提供较好的收入水平和社会保障服务。最后, 人口迁移受很多因素制约, 并产生了一系列后果。笼统地来说, 人口迁移的影响因素有经济因素和非经济因素, 具体呈现为城市的拉力和农村的斥力。城乡不同的区位条件、不同的产业发展水平、不同的经济政策都影响着人口迁移的流向和规模。有的学者认为, 城市的推力起着主要作用, 一座城市在快速发展时期总是会吸引大量农村人口迁入;而有的学者认为, 农村的斥力起着主导作用, 农业发展的不景气强烈促使农民迁移。很多农民迁移只是因为生活所迫, 是被圈地运动被迫卷入城市的。人口迁移的空间既包括全球空间, 也包括国家空间, 还包括特定城市空间。在研究全球人口迁移时, 一般都以洲或国家为单位;在研究国家的人口迁移时, 通常都以省级单位为最小研究范围;在讨论各地级市的人口迁移时, 需要对各个乡镇的人口变动情况进行分析, 需要对人口迁移指标进行归类, 运用科学的分析方法对人口空间流进行探讨。每个国家的人口迁移特征和分布格局都是不同的。人口迁移导致不同省份的人口密度、人口教育水平有着较大差距, 呈现了人口迁移的空间特征。中国经历了由中原地区向四周迁移、由北方向南方迁移的过程。在人口增长率较平稳的条件下, 人口迁移历程反映了国家经济重心地区的变化。我国的人口迁移有向东南方向移动的趋势, 大量劳动力迁移到东南省份打工, 导致了人口分布的东西差距。中国城市人口流动已经超过100万的节点, 体现了城市化的飞速发展。人口迁移的空间流场特征主要就是从中西部的不发达地区流向东部沿海发达地区, 而且省级之间的短距离迁徙也非常明显。中国人口迁移已经进入高活跃性的阶段, 呈现很强的不平衡性, 珠三角、长三角地区吸引了大量人口, 四川、湖南、河南、江西等中西部地区迁出了大量人口。“我国人口迁移总体规模呈现不断增长的趋势, 迁移目的地在分布上以东部地区为主的格局没有改变。”[16]国内学者关注了几大都市群的人口迁移的空间格局。学者认为, 长三角城市群内部的联系存在差异。上海与北面的苏州、无锡、常州经济联系紧密, 而与南面的嘉兴、湖州的联系较少。都市群的人口迁移距离、强度、方向等反映了其经济辐射能力和开放程度, 根据研究, 中国几大都市群的经济辐射能力和开放程度依次为:长三角都市群、珠三角城市群、京津唐都市群。学者认为, 县域的人口外迁的流向主要是本省内的大城市, 主要是为了贴补家用。中国的人口迁移主要是城乡地区经济水平发展差距导致的。大城市经济受到国家扶持, 不断增长, 吸引了大量人口。巨大的城乡收入差距让农民不得不背井离乡。“收入水平是城市人口增长的主要因素, 生活质量和生活成本是影响人口迁移区位选择的重要因素。”[17]外资的投入、工厂的设立都对人口迁移有重要吸引作用。飞速的经济发展、便利的交通让女子的婚嫁更多是以经济利益为主的长距离迁徙, 而不再是社会原因的短距离迁移。经济增长、社会进步、工业投资、消费水平与人口迁移呈现正相关。区域交通的便利性促进了人口迁徙, 交通中心尤其对人口迁移有吸引力。有的学者就认为, 嫁入广东的很多女性其原住地大多是广西、四川到广东铁路方便的地区。河南的郑州、河北的石家庄也得益于便利的铁路交通而吸引了大量的外来人口。各个大城市也是最先吸引周边地区的人口迁入, 导致人口迁移规模与其距离各省市的交通距离呈正比。如北京就迁入了大量的河北、东北人口, 而上海吸引了大量的江苏、安徽等周边地区的人口, 而东北人口相对较少。城市的轨道交通也对沿线人口迁移造成了较大影响。“轨道交通沿线中心城区是主要人口迁出地区, 而沿线的近郊和郊区是主要人口迁入地区。”[18]因此, 距离因素是人口迁移的重要因子。但随着中国交通的日益便捷, 距离的阻碍作用在减弱。地区的产业结构、移民传统日益起着重要作用。中国人口迁移受社会因素影响较小, 表明了中国人口迁移仍处于低级阶段。中国人口迁移仍没有固定的空间结构模式, 大都市群的人口迁移有时会受到政策限制。大都市主要还是由核心圈到外围圈的人口增长阶段。长三角的人口迁移地以上海为主, 浙江的杭州和江苏的南京、苏州也形成了相对独立的人口迁入地。
三、城乡一体化的实现路径
城市化要消除城乡二元结构, 走城乡一体化道路, 追求可持续发展。城乡一体化能破解三农问题, 需要实现产业结构的一体化, 提升产业层级, 还需要促进农村剩余劳动力自由迁移, 促进农民市民化, 加快新农村建设。城乡统筹发展需要动态和静态评价标准, 需要借鉴国内外城乡产业一体化的经验。城乡一体化不仅要批判人类中心主义, 而且要批判工具理性与消费主义生活方式, 引导人类建立新制度与生活理念, 正确处理生产、消费、需求与生活关系, 变革生产与生活方式。
(一) 城乡一体化需要集中方式和分散方式的结合
城乡一体化可以采用集中和分散的方式进行, 发挥大城市的辐射能力。英国城市规划学家恩温1922年在《卫星城市的建设》中提出了卫星城 (Satellite Ctiy) 理念, 主张在大城市的郊区建立一些卫星城, 以防止大城市的无限膨胀。美国规划学者泰勒 (Graham Taylor) 正式使用了“卫星城”概念。卫星城是大城市的派生物, 但又在经济、政治、文化等具有现代城市的特点, 能成为一个独立的城市单位。卫星城建设在起初一般只是“睡城”, 居民主要还是到母城去工作, 导致居民工作和生活不在一地, 长期过着钟摆式的生活, 只是表面上疏散了大城市人口, 却增加了大城市和郊区的交通拥堵。卫星城继续发展, 就会拥有比较方便的生活设施和工作场地, 可以基本解决居民的工作和生活需求, 成为职能相对完善的独立小城。卫星城应该发展为新城, 成为本区域的经济中心, 与中心城市组成经济联系紧密的城市群, 对涌入大城市的人口起到一定的疏散作用。中国的大城市也诞生了一批卫星城, 如上海的卫星城有:嘉定、浦东、南汇、闵行等。北京的卫星城有:廊坊、昌平、顺义、密云、怀柔等。徐州卫星城有:铜山、淮北、枣庄、邳州、铜山等。成都的卫星城有:双流、都江堰、新都、新津等。国外的卫星城更为发达, 如加拿大蒙特利尔的卫星城有:拉瓦勒, 朗基尔等。美国洛杉矶的卫星城有橘郡、安纳海姆、帕萨迪纳、长滩、尔湾、里弗赛德等。美国波士顿的卫星城市有:伍斯特、普罗维登斯、洛厄尔、康科德、莱克星顿、剑桥等。澳大利亚悉尼的卫星城有:戈斯福德、卧龙岗等。沙里宁认为, 卫星城不是解决大城市病的唯一办法, 大城市也可以通过有机疏散的方式达到城乡空间的合理布局。他在1942年的《城市:它的发展、衰败和未来》中阐述了城市的有机疏散理论。他认为, 城市是有机的空间组合, 城市规划也应该遵循生物有机法则, “有机秩序的原则是大自然的基本规律, 所以这条原则, 也应当作为人类建筑的基本原则”。[19]他分析了工业革命之前和之后的欧洲城市规划情况, 阐述了有机城市的形成因素, 分析了现代城市的内部衰败, 提出了新的城市建设目标:把大城市衰败地区的各项经济活动迁移到适合这些活动的郊区;把城市腾空的地方建立其他合适的用途;合理利用城市新区和老区的价值。沙里宁的有机疏散理论就是将大城市拥挤的地区疏解为诸多相互关联的功能单元, 把一些日常生活的功能相对集中起来, 让大城市继续健康发展。这种疏散能让郊区的乡村城市化提到提升。
还有些学者提出城市的集中发展理论。他们认为, 城市的发展在于经济的聚集, 越大的聚集效应越有利于城市发展。“这种大规模的集中, 250万人这样集聚在一个地方, 使这250万人的力量增加了100倍。”[20]城市在聚集效应的推动下, 经济不断发展, 人口大规模聚居能够发挥更大功能。城市发展到一定规模就会形成大城市, 甚至成为全球城市, 不仅在周围聚集一批城市, 形成城市群, 也能对世界的经济、金融、文化产生很大影响。大都市主导着本区域的经济、社会发展, 有庞大的人口消费能力。目前世界上人口规模较大的巨型城市有:纽约、伦敦、巴黎、东京、香港、芝加哥、洛杉矶、新加坡、悉尼、首尔等。这些国际大都市有着强大的经济、科技能力, 对世界的经济、金融、政治、科技、文化发生强大的影响, 是世界性的一流都市。在中国大陆, 上海、北京、广州、重庆则被赋予了建立国际大都市的任务。大城市优先发展, 是大城市市区范围扩大, 人口增多, 地域扩展, 形成城市群。城市群需要大中小城市的结构合理、优势互补、互通有无, 提高城市通达度, 增加腹地, 形成网络体系, 发挥整合优势, 避免单极化发展, 形成城市战略联盟, 实现效率最大化, 体现生态、社会、经济的结合, 消除二元结构, 提升城市生态质量。我国已经形成长三角、珠三角、环渤海、成渝、长江中游等组团城市群。大城市的快速发展会带动郊区的城市化, 提高城市人口密度, 形成城市的密集区域、都市连绵区或大城市带 (megalopolis) 。城市聚集区是包括多个城市组团, 人口规模超过中心城市的, 被一系列密集的聚集地包围的人口居住区, 它不一定就与城市行政区重合。法国城市学家戈德曼 (Jean.Gottmann) 在1957年提出大城市带的范畴, 认为应该建立人口规模在2500万以上的都市连绵区, 加强城市带内部城市的经济联系, 发挥最大规模效应。目前世界上比较著名的大城市带主要有:美国东北部城市带, 主要由波士顿、纽约、华盛顿等组成。日本沿太平洋城市带, 主要由东京、京都、大阪等组成。中国日益健全的长江三角洲城市带, 主要由上海、苏州、杭州等组成。英国地理学者彼得·霍尔 (Peter Hall) 在1984年出版了《世界城市》一书, 总结了世界经济一体化的趋势, 认为一些国际大都市将在世界经济中发挥日益重要的作用。他概括了世界城市的七项基本特征:所在国家的政治中心, 集中了很多国际机构和专业性的企业总部;本国的商业金融中心, 有着国际性的港口码头;是本国人才中心, 集中了大量的教育、医疗、科技资源, 有发达的网络新闻传播系统;是本国的人口聚集中心, 集中了上千万的人口;是本国的休闲娱乐中心, 集中了大量的娱乐设施。是本国的工业中心, 集中了大量的制造业企业;是本国交往中心, 人口流动大。城市的集中和扩散能够促进城乡一体化, 但城乡一体化不只这两种形式, 而且城市发展过程中往往是把集中和扩散结合在一起的。
在城市化过程中, 伴随着人口由农村向城市的迁移是资本、技术等生产要素的聚集。计划经济思维模式和长期的城乡二元户籍政策, 导致人口流动停滞、城市化发展受阻。城市的带动作用需要充分发挥城市的聚集效应和比较优势。发达国家已经进入城市化晚期, 发展中国家的城市化也出现了新情况。中国等发展中国家的经济核心区域出现了大都市和城市群, 这些城市周边出现了城乡结合带, 由于交通的完善, 这些扩展的都市区带动了工业和服务业的发展, 能够推动农村居民转变为城市居民, 这种中心城市扩散带动的乡村城镇化不同于西方工业化带动的城市化。“真正的社会主义道路就是要逐步缩小城乡差别, 只知道种粮食、搞副业是不够的。”[21]国内学者对于城乡一体化的实现, 一般主张采用就地城镇化或农村城市化的道路。加快小城镇发展需要推动乡村城市化, 推动乡村生产方式、生活方式、文明程度的提升, 提高农村现代化水平, 加快农业产业化经营, 发展农村非农产业, 加快农村科技进步。乡村城市化要加强工业升级, 建立新型社区。政府要发展各类城市, 不能把发展小城镇作为城市化的唯一路径。20世纪80年代以后, 国家加大了对小城镇的支持力度, 制定了各类促进小城镇发展的方针, 但没有提升我国城市化的层次。乡村城市化有利于城市聚集效益的发挥。过度发展小城镇不利于我国第三产业的发展, 不利于扩大当前国内需求, 拉动我国经济增长。城市化需要推动工业化、信息化、城市化、农业现代化的互动和协调发展, 以保护生态为前提, 推动城乡和谐发展。政府要提升城市化质量, 克服危机和二元结构, 促进城乡产业互动, 明确城市规划, 促进农民工享受到城市居民权利, 完善各类社会保障;优化城乡空间布局, 协调环境保护、自然、社会的关系。
(二) 城乡一体化需要推动农村工业化, 促进城乡产业结构协调
农村工业化应该是城市工业的延伸, 而不是政府干预的结果, 政府应该起协调作用。中小城镇需要大力发展自己的产业, 不仅提升居民生活水平, 也要创造有利于产业发展的氛围和环境。城市化过程中, 不能忽视农村经济发展, 在保留农村田园风光下, 提升农村基础服务, 让城乡生产、生活更加融合。政府要推动农业的产业化经营, 用规模化经营提高农业生产效率。城市化需要产业结构调整为自己提供动力, 需要不断用新的产业提升工业化能力。城市化需要建立在工业化基础上, 但工业化发展到晚期, 需要服务业等第三产业继续推动城市化, 这就需要产业升级, 需要提高服务业的就业水平。政府需要提高农民收入增加速度, 通过产业、财政、金融等手段扶持农业发展, 制定法律保护农业, 将城乡一体化纳入国家战略, 调节城市人口, 推动落后地区开发, 组建农业协会协调工农关系, 推动农村工商业发展, 在农村兴办企业, 吸引外来资本, 增加农民就业, 兴办工业园区, 促进农村工业化水平。“新型城镇化和城乡一体化是解决三农问题的根本途径, 是全面建成小康社会的必由之路, 也是经济社会进入新阶段的重要标志。”[22]立法部门需要制定完善的法律保护农民权利, 促进土地制度改革, 推动产业化经营, 增加农民就业。政府要引导农民发展工业, 参加非农产业, 提高收入, 不断加大对农村的财政扶持, 提升农村基础服务水平和自我发展能力。政府要促进城乡产业协作, 提升农村技术水平, 在农村兴办卫星企业, 将农村企业纳入现代化进程, 提高农村企业的加工能力。政府要在充分发挥当地的区位优势和资源条件的前提下, 形成各具特色的区域发展格局。发展城乡垂直格局的工业分布, 以促进工业产品的大批量生产。
工业化的不同阶段有着不同的工业结构。工业化初期主要是轻工业, 工业化中期主要是重工业, 工业化晚期主要是技术工业。工业化中期又可分为原材料加工阶段和重工业高度加工阶段。当高技术产业产值比重达到30%以上时, 就进入技术集约化阶段。中国工业结构受到政府优先发展重工业的影响, 重工业超过了轻工业产值。经过改革开放的调整, 到20世纪90年代初期基本形成了原材料工业的发展阶段, 并进入重加工的高度加工时期, 但工业技术仍相对落后, 缺乏自主创新的工业装备, 制约了工业的深度加工。到2004年, 重工业产值已经是轻工业产值的2倍多, 但重工业产值只比原材料工业产业多一倍, 因此中国仍处于重化工业化阶段。经济水平、非农产业比重、工业结构水平反映了工业化进程。中国非农产值偏低, 反映中国仍存在明显的二元结构。
城乡产业协调是城乡各个产业要素的融合, 建立经济、资本、人口、资源相互协调的复杂系统。城乡产业协调发展的评价体系要有利于城乡产业发展, 有利于发现城乡产业问题, 有利于认清城乡产业发展轨迹, 了解不同区域的产业发展差异。城镇化是农村人口向城镇转移的过程, 需要为农民提供就业岗位, 让农民进入现代文明。城乡产业水平较协调的地区是东部沿海发达地区的城市, 而中西部地区城镇化水平高于产业协调水平。城乡产业协作要倡导以人为本, 把居民利益作为出发点和立足点, 提高居民收入, 保障农民的各项权利, 尊重农民首创精神, 还要坚持平等互惠原则, 发挥城乡各自优势, 确保城乡地位、机会均等, 重视发挥农业的作用, 取消居民身份差别, 保证城乡居民获得一样的地位和待遇, 协调城乡产业区位优势, 推动经济整体发展。城乡产业协作还要坚持制度创新原则, 改变偏向城市的制度, 建立城乡一体化体制, 消除二元体制壁垒, 改革户籍、土地、就业、财政、金融等一系列制度。城乡产业合作还要坚持市场主导、政府引导的原则, 政府能够制定产业政策、产业规划、公共产品服务均等, 市场能配置资源, 激发市场主体积极性, 市场要发挥基础作用。城乡产业协作还要坚持系统协作原则, 综合协调人口、资源、空间、资本等多种生产要素, 把城乡产业当作一个整体系统, 统筹考虑城乡内部的各个要素, 实现整体利益最大化, 把劳动力、资本、科技等要素的优势发挥出来, 实现城乡产业效益的提升。城乡产业合作要在市场和政府的推动下, 让三大产业协调发展, 优势互补, 实现一体化发展, 需要逐步完成, 把远景目标和近期目标结合起来。
城乡产业协作的近期目标是提高农村产业的组织能力, 提高城乡产业水平, 让城乡产业尽快处于同一水平, 才能有融合的需求和动力。中国的大部分农村, 农业仍极其落后, 乡镇企业也不发达, 要推动农业工业化, 促进城市生产要素流向农村, 推动农业产业化, 提高农村教育、医疗、卫生等公共事业。农村改革的目标是建立新农村, 建立现代农业, 提升农业技术水平, 提高农业竞争力, 促进农民需求, 保证农民权利, 实现城乡公共服务一体化。城乡产业协作的远期目标是, 实现城乡地位均等, 实现城乡居民政治、经济、文化等方面的平等, 也都有平等的发展权利、机会, 有平等的财产、就业、福利等个人基本权利, 要消除城乡二元隔离状态, 建立一体化的体制环境, 开放城乡市场交流, 进行合理的产业分工, 实现城乡产业的融合发展, 农村发展第一产业, 小城镇发展第二产业, 大城市发展第三产业, 实现城乡共同进步。
中国已经进入工业化中期, 需要考虑城市反哺农业问题, 需要解决城乡产业矛盾, 消除城乡产业差距。知识密集型产业应该更多布局在城市, 劳动密集型产业应该更多布局在农村, 以形成合理的产业布局, 城市近郊区发展都市农业, 中郊区发展现代农业, 远郊发展生态旅游业。城乡产业协作互动是城乡产业合作的动力。城乡产业要以产品、服务、要素等加强技术、经济、空间依赖, 达到互利共赢。“城乡产业合作的纽带是生产要素在城乡的自由流动。”[23]城乡产业合作需要以小城镇的经济实力为载体, 小城镇是城市工业的延伸, 是乡村工业的聚集, 以劳动加工业为主导能吸纳很多农村剩余劳动力。城乡产业协调标准需要静态和动态评价体系, 城乡产业协调水平存在地区差异性, 与城镇化水平也是正相关。中国城乡产业协调水平日益提高, 三大产业协作能力不断增强, 农业产业化经营模式不断推广。完善的基础设施是城乡产业合作的驱动力量, 有利于人力、土地、金融、科技、信息等要素的城乡流动, 需要加快小城镇发展, 消除行政壁垒, 要建立企业、订单、合作经济组织、农户的联合模式, 建立农村期货市场, 引导城市工业和服务业延伸到农村地区。城市产业空间圈要有三个层次:第一圈:区域中心城市发展知识型产业;第二圈:中心城镇发展成劳动密集型的加工业中心;第三圈:乡村发展现代农产品加工业。产业政策是为了弥补市场缺陷, 能够吸引外资, 改善投资环境, 促进三大产业协调发展, 促进产业结构升级, 培育有竞争力的企业, 提高工业化质量, 引导产业技术改造, 完善配套产业。产业政策要根据地区特点制定, 避免产业趋同化。城乡产业发展是动态过程, 需要合理分工、结构优化、产业转移等。中国特色城市化道路有利于推动农业产业结构升级, 农民工进城会接受新技术, 增加资本投资能力, 从而改善农村产业结构, 转变生活理念。特色城市化道路有利于提高农业竞争力, 农业人口减少有利于土地流转, 促进农业集中经营, 扩大农业规模, 提高农业机械化、专业化、技术化水平, 建立现代农业。
(三) 城乡一体化需要促进城乡劳动力的自由转移, 推动农民市民化
改革开放前, 政府一直推行把人口从城市迁移到农村的城市化政策, 阻断了农村人口向城市的自然迁移, 把人口限制在了农村土地上, 政府处于防止城市病的考虑, 一直限制农民迁移, 导致农村有大量剩余劳动力。政府没有遵循城市化中的产业转移规律, 通过户籍制度阻止了人口迁移, 并让人口反向移动。国家推行知识青年上山下乡, 走的是反城市化道路, 是为了避免城镇过度失业问题, 认为农业能容纳更多劳动力, 认为农业生产是基础, 认为下乡解决了知识青年的就业问题, 被赋予了政治内容。高层对上山下乡高度一致, 但农业并不能吸纳过多劳动力, 只是让失业问题隐藏和分散罢了。知识青年下乡浪费了劳动力, 导致了各方面的不满意。国家把精简城市职工当指标来完成, 当作政治运动来进行, 为了缓解经济困难, 不断压缩城镇人口, 让居民被迫去农村。其实, 当时农村并不缺乏劳动力, 这样的运动限制了农业产业结构调整, 导致城市化停滞不前, 城乡分割更严重, 严格控制了城市规模和人口。改革开放后, 政府仍担忧城市病, 仍限制大城市, 消极阻止农民进城, 优先发展小城镇, 这主要是东部沿海地区乡镇企业发展推动的, 但发展层次低, 让农民离土不离乡, 避免了农民移居城市。人口动员、强制迁移的政策不再推行, 但仍组织农村人口进入城市。政府采纳发展小城镇的主张, 走中国特色就地城市化道路。小城镇道路是在坚持城乡二元结构基础上, 继续限制农民迁移到城市, 按照城市级别和等级实行不同户籍政策, 农民难以享受现代城市文明, 继续阻止了城乡居民交流, 阻止了技术创新和产业升级。小城镇战略导致乡镇企业遍地开花, 但层次不高, 缺乏技术、资金, 难以吸纳更多劳动力, 浪费了土地资源, 增加了农民进城成本。人口向城市迁移并不会增加城市就业难度, 会增加劳动力供给, 不会降低平均工资。只有大城市才有更多的人口和就业需求, 小城镇的产业难以吸纳更多农村剩余劳动力。
改革开放以后, 农民进城务工, 有着农村人和城市人双重身份, 但农民工的教育、医疗、社保都不能得到平等对待。农民工很难获得城市户口, 长期过着两栖生活, 权利得不到保障, 维权难度大。城市化发展过程中, 大规模的人口流动是不可避免的。政府不能推卸对农民工的责任。政府要完善劳动立法, 完善劳动保障和社会保险。企业要自觉保护农民工利益, 让农民工转变观念, 提高农民工积极性。农民工既是身份又是职业, 是从事第二、三产业的具有农村户口的人员, 与土地还有联系。农民工只是暂居在城市, 是工农阶层的交叉, 是农村实行家庭联产承包责任制和严格户籍制度放松后的情形下产生的, 农民拥有承包地, 为了增加收入去城市打工, 但由于严格的户籍制度而不能获得城市户口, 只能徘徊于城乡边缘, 应该推动农民进入城市主流社会。农民工已经变成工人阶级一部分, 推动了农业社会向工业社会转变。农民工只能在城市边缘生存, 农民从农村到城市转移的通道不畅, 法律、土地产权制度、就业、社会保障都不完善, 让农民工子女教育、社会保障都没有, 只能来回流动, 利益经常受损。农民工促进了经济发展、社会结构变革, 推动了社会发展。农民工从事城市人不愿从事脏乱差工作, 是城市生产的主要力量, 在建筑业、餐饮业、环卫业等, 农民工比例更高, 为城市提供了服务, 缓解了劳动力的结构性短缺。“制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城市体制以外, 从而造成了流动民工的生活地域边界、工作职业边界与社会网络边界的背离。”[24]农民工也缓解了农村人多地少的矛盾, 增加了收入, 缓解了农村贫困, 推动了经济持续发展。农民工是从身份到契约的过度, 符合产业发展和社会发展规律, 推动了产业升级, 推动了二元社会向一元社会转变, 破除了一些旧的体制。农民工阶层的出现是农村分化的体现, 仍与农业有密切联系, 但生活方式与农村已经有了区别。农民工促进了社会的转型, 增加了工人阶级数量, 提高了城市化水平, 冲击了自然经济, 提高了民主、法治等现代理念;农民工动摇了宗族共同体, 冲击了血缘关系, 让农民个体获得发展, 培育了个人价值, 农村宗族势力较弱, 大批青年人外出打工, 割断了与故乡的血缘关系。农民工超出了宗族影响而成为法律主体个人, 更多具有平等、自由的公民意识。农民工沟通了城乡文明, 连接了工农, 有利于城乡一体化, 传播了物质、精神文明, 缩小了城乡差距, 为农村带去现代生活方式、观念, 引进了现代文明理念, 促进了农村各项事业发展, 改善了农村基础条件。“乡村变为城市……而且生产者也改变着, 炼出新的品质, 通过生产而发展和改造自身, 造成新的力量和新的观念, 造成新的交往方式, 新的需要和新的语言。”[25]农民工促进了社会结构优化, 遏制了贫富差距过大, 让人口结构更趋合理, 增加了农民文化, 调节了收入分配, 带动了经济发展。农民工利益受损, 缺乏选举和被选举权, 难以在城市参政议政, 按户籍选举阻碍了农民工行使权力, 既不能在居住地, 也无法回到户籍地。农民工非政府组织发育程度低, 难以结成民间组织维护自己的利益, 更难靠近宗教和知识团体。国家计划体制, 高度控制公民社会, 压制非政府组织的设立, 限制公民自由结社。市场经济不发达, 难以为公民提供自由环境。主流社会对非政府组织也存在很多误解, 民间社团找不到挂靠单位, 政府也担心非政府组织会有政治目的。农民工也难以有资金维持社团组织。农民工自身文化素质低, 难以有更多组织能力和意识。党组织在农民工中的作用不大, 农民工大多在个体、民营打工, 缺少党组织。农民工流动性强, 党组织也难以管理。劳动信访制度不完善, 难以保障农民工权益。
中国城市化需要梳理我国城乡关系演变历程, 推动新型城镇化建设, 达成城乡一体的公共服务设施, 实现共同富裕。“中国拥有1.5亿农村剩余劳动人口, 改革开放以来, 随着城镇多种经济成分的不断发展, 城镇经济聚集要素的功能逐步体现, 拉动了农村剩余劳动力转移的进程。”[26]我们需要推动农村劳动力资源转移, 推动农民收入稳定增加, 要提高农村劳动生产效率, 才能促进城乡一体化发展。加强农村劳动力转移需要采取多种措施。第一, 要发挥政府的引导职能。政府可以对劳动力转移起规划作用, 从农村的基本情况出发, 运用法律制定农村劳动力转移的长期规划, 引导农民转变思想观念, 培训农民的自主意识, 提高劳动力资源的投资和支出, 引导农民参加教育培训, 提高自己的技术技能。农民工是随着城市化、工业化、现代化才出现的, 促进了社会和谐发展, 是城市化的重要问题。城市化需要农民工流动, 促进人口、土地等城市化, 要促进农民工在城市安居, 在城市扎根, 对拆迁居民进行合法补偿, 顺应居民不同需求。第二, 要培育适合劳动力资源发展的良好环境。要为农村劳动力资源转移提供良好的平台, 积极变革劳动力资源管理制度, 完善就业体系, 加强人才培训, 保证农民合法利益, 提高农民法律意识, 为农民的发展提供良好氛围, 让农民掌握科学技术, 让他们适应现代社会, 为社会贡献力量。第三, 要提高农村劳动力资源的综合素质。要了解农民的文化需求, 加强对农民的教育培训, 把农民培养成适合社会需求的人才, 建立多层次的教育培训体系, 提高农民的劳动技能, 服务于农民的劳动就业。第四, 要健全农村社会保障体系, 让农民享受和城市人一样的社会保障服务。大部分农民无法获得城市的社会保障, 阻碍了人口流动, 应该完善农村社会保障制度, 解决农村养老问题, 尽快实现全体公民的保障体系, 促进农村劳动力资源自由流动。第五, 要建立合理的投资回报体制。投资劳动力资源是为了促进就业, 为经济发展提供支撑力量。就业岗位是有限的, 需要竞争上岗, 劳动者需要提高自己的竞争力。我国就业制度和分配制度的不完善, 导致对劳动力资源的投资很少, 需要建构完善的就业和分配制度。经济发展促进了城镇化, 促进了人口转移, 需要提高劳动力的综合素质。
总之, 城乡一体化涉及经济、生态、空间等多方面, 具有多重内涵。城乡一体化是打破阻碍城乡交流的制度, 让城乡经济和社会生活更加融合, 缩小城乡居民收入差距, 为城乡共同繁荣创造条件。城乡一体化还是农业和工业联系增强, 加强城乡产业合作和交流, 凭借市场机制合理配置城乡资源、技术、资本, 推动生产要素在城乡之间的合理布局, 达到最佳效益。城乡一体化是城乡生态环境保护的协作, 维护城乡生态系统平衡, 做到统一、科学的空间规划。城乡一体化是城市、乡村这两个聚落单元, 能在一定区域范围内充分发挥各自的优势, 推动技术、人口、资本在城乡的双向流动, 推动三大产业的协同发展, 促进生产、生活、观念、生态等的融合, 实现城乡联动发展。城乡一体化是城乡两个空间的高度融合, 是功能的互补, 打破分离状态, 在市场主导下进行良性互动, 实行经济的优势互补。城乡一体化还要尊重城乡的各自独立性, 尊重城乡各自的原生态, 城市以人口聚集、制造业和服务业发达为标志, 乡村安静、生态、人口少为特征。城乡一体化的目的是消除城乡二元分离结构, 推动城乡经济共同进步, 提高农村的公共服务基础设施和能力, 要发挥城乡各自的资源优势和区位条件, 让城乡在维持各自的差异中不断融合。城市和乡村仍会再功能上有差异, 乡村仍主要承担农业。城乡可以凭借便利的交通、实现资源和服务共享, 增强生产、生活联系。城乡一体化要实现城乡人口自由迁徙, 打破户籍障碍, 变革二元结构, 取消居民身份等级, 实现城乡居民地位平等, 取消各种不平等待遇, 有平等的就业机会和发展平台, 共享经济成果, 共同提高生活水平。城乡一体化的目的是缩小城乡差距, 并不是消除城乡一切差别, 而是要保持各自特色, 实现发展的一体化。实际上, 城乡在生产、生活、文化等的差别将是长期的。
城乡二元对立问题的解决既要靠个人生产、生活方式对立的解决, 也要解决城乡关系中身份、财产、政治关系等的对立。中国存在较严重的城乡二元结构的分离状态, 需要由二元转向一元, 让农民享受经济成果。城乡差距是产业和收入差距, 三农问题解决的关键是提高农民收入。城乡一体化需要经济实力做基础, 需要合理的产业结构。工业化初期, 农业为工业提供积累, 工业化发达后, 工业支持农业, 城市扶助农村。中国城市已经能够反哺农业, 能够对二元结构有所消解, 推动产业、公共服务一体化, 促进生产要素自由流动。中国城市化水平不断提高, 但城乡二元结构远没有消除, 阻碍了社会经济发展。城乡产业协作是破除城乡二元经济的动力, 是推动农业现代化的动力。城乡产业合作需要实现机制, 推动人才、技术、资本的双向流动, 实现城乡产业互补、共同繁荣。
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