一、中国贫困治理的价值诉求 

　　贫困问题是人类社会发展过程中共同面临的巨大挑战, 正如高尔基所说的“人类生活一切不幸的根源就是贫困”。消除和缓解贫困, 促进社会全面发展, 是党和政府不容推卸的历史责任, 也是我们当下进行贫困治理的价值追求。自1994年国务院制定和发布了关于全国扶贫开发工作的纲领的《国家八七扶贫攻坚计划》 (以下简称“八七计划”) 以来, 中国正式开启了扶贫攻坚工作, 至今已走过了近三十个年头, 但真正严格意义上的扶贫是在改革开放后提出并大规模实施的。贫困治理政策的具体推进, 彰显了党和政府的坚定决心和历史使命, 不同阶段采取的扶贫策略亦是社会主义价值诉求的直接体现。 

　　(一) 城乡差距的统筹发展 

　　在国民经济和社会发展过程中, 城乡关系历来都是最重要的一对关系。因此, 马克思对这一关系曾做出这样的评判, 即“城乡关系的面貌一改变, 整个社会的面貌也跟着改变”。而城乡关系的实质就是城乡差距的问题, 要缩小城乡之间的差距, 必然要消除贫困、统筹城乡的协调发展, 才能推动经济社会全面、快速发展, 这正是社会主义的本质要求所在。因为我国是社会主义国家, 坚持共同富裕是社会主义的根本原则, 因此人们在意识形态上对社会公平公正有更强烈的要求, 日益扩大的城乡差距将会挑战人们的容忍度, 甚至会影响到党的政治合法性。因此, 为平衡城乡发展, 改革开放以来, 党中央和国务院实施了大规模的扶贫开发, 以使上亿的贫困人口, 尤其是农村贫困人口摆脱贫困。由于历史遗留和现实新生的问题, 加上体制和自然的因素, 我国长期处于“二元化”的城乡社会, 为了帮助贫困地区尽快改变贫穷落后的面貌, 中共中央、国务院于1984年9月发布了扶贫开发史上的第一个文件———《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》, 明确提出要基于经济发展不平衡的条件下, 解决贫困地区群众的温饱问题, 使之摆脱贫困状态, “特别是还有几千万人口的地区仍未摆脱贫困, 群众的温饱问题尚未完全解决。其中绝大部分是山区, 有的还是少数民族聚居地区和革命老根据地, 有的是边远地区。解决好这些地区的问题, 有重要的经济意义和政治意义”。此后, 中央相继发布了有关扶贫的三大纲领性文件 (1) , 都对贫困治理的政治意义进行了详细一致的回答。文件具体的核心价值主要考量的是体现社会主义本质要求, 缩小城乡差距, 维护社会稳定。文本话语中“缩小差距”和“消除贫困”这组变量的频率持续出现, 这种政策话语信息传递出对贫困展开治理的核心价值与城乡兼顾的统筹发展观。“八七计划”提到“社会主义要消灭贫穷。为进一步解决农村贫困问题, 缩小东西部地区差距, 实现共同富裕的目标”;《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年) 》认为“缓解和消除贫困, 最终实现全国人民的共同富裕, 是社会主义的本质要求, 是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任”;《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》提出“扶贫开发事关巩固党的执政基础, 事关国家长治久安, 事关社会主义现代化大局”。相应的配套政策文件亦延续了这一思想要求。根据中国三十多年的扶贫政策, 国家坚持扶贫攻坚、解决农村的贫困问题以缩小东西部差距、平衡城乡的发展, 这因为我国是社会主义国家, 基于意识形态的要求使我们对于贫富差距必须做出相应的措施, 否则将会危及到社会的稳定和党的政治合法性。而且, 在经济发展新常态下, “当劳动密集型产业边缘化、资本技术密集型产业逐步走上我国经济舞台中央的时候, 贫困恶性循环的陷阱就可能出现”[4], 因为贫困人口无力对自己及后代进行文化资本的投资, 进而使贫困产生代际传递, 阶层出现固化的可能。“当‘一部分人先富起来’以后, 大众舆论和社会心理特别容易将贫困问题上升为社会不平等问题, 上升为政治问题, 上升为社会主义本质属性问题和政权合法性问题。”[5]因此, 除了经济意义, 政治意义同时亦是贫困治理重要的价值取向, “消除贫困、改善民生、实现共同富裕, 是社会主义的本质要求, 是我们党的重要使命” (1) , 贫困治理关系到社会的和谐稳定、国家的长治久安甚至是党的执政基础。 

　　(二) 包容共享的治理提升 

　　中国经历了半殖民地半封建社会的屈辱历史, 因此具有非常强烈的赶超发展的动力, 这种由外部刺激开展的现代化称为“后发外生型”, 典型的表现就是由政府主导、自上而下地强力推动经济社会的改革和发展, 但发展到一定阶段后社会各领域出现了不同程度的不平衡发展。中国改革开放至今, 经济领域取得了巨大的成就, 但社会领域并没能与经济领域同步发展, 加之城乡二元结构的制度障碍, 使得城乡之间的发展差距越拉越大, 如果要发展健全的市场经济, 成为强大的现代化国家, 就必须拓展国内市场, 使城乡人口平等地、充分地共同参与经济的增长, 共享改革开放的成果。我国1978年实施改革开放, 全国的工作重心开始转移到经济建设上来, 政府逐渐从经济领域、社会领域中退出。至20世纪90年代中期, 经济的增长带来社会生活的普遍改善, 但是中西部的发展差距日益扩大、国内需求不足、社会结构开始显现出断裂的迹象[6], 这些发展的“陷阱”亦为中央政府所意识到, 因此开拓国内市场、扩大国内需求, 使经济发展进一步惠及社会领域成为政策引导的方向。所以, 中央几代领导集体和出台的政策文件内容, 都有针对性地反复强调消除贫困的“包容性发展”和“共享”的治理理念。早在20世纪80年代中共中央、国务院《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》与国务院《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》中就要求贫困县要将工作重点转移到经济建设上, 要“充分利用当地资源, 发展商品生产, 增强本地区经济的内部活力”, “背靠资源, 面向市场, 改造传统产业, 开发新兴产业, 为贫困户提供就业机会, 增加更多的收入”。及至现在由“大水漫灌”向“精准滴灌”的路径转变, 由偏重“输血”向注重“造血”的治理转变, 以及专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充和“三位一体”大扶贫格局的形成, 都是在政府主导、市场引领下, 激活贫困地区的经济活力, 使之参与到市场经济发展中的政策措施。所以说“在保持经济包容增长的同时彰显社会平等、公平、正义, 已成为我国农村扶贫开发的重要价值诉求”[7]。在上述的价值理念下, 农村贫困人口的温饱问题大大减少。这既是一次历史性的超越, 更是意味着包容共享的治理方略已深深渗透到贫困治理中。这在此后的“八七计划”和《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年) 》《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》中表现尤为凸出。“八七计划”明确强调, 要力争用7年左右的时间, 打一场难度大的扶贫攻坚战, 基本解决8000万贫困人口的温饱问题。而且在当时形势与任务严峻的基础上, 明确了具体攻坚治理的目标、途径、措施、对象与期限等治理纲要。因为这阶段的贫困治理, “不仅关系到中西部地区经济的振兴、市场的开拓、资源的开发利用和整个国民经济的持续、快速、健康发展, 而且也关系到社会安定、民族团结、共同富裕以及为全国深化改革创造条件, 这是一项具有重大的、深远的经济意义和政治意义的伟大事业”。经过20多年的发展, 这一价值理念仍在得以延续, 至《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》中仍认为扶贫开发“是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措”。 

　　(三) 全面小康的治贫决心 

　　贫困治理是一场没有硝烟的战争, 亦是中国全面实现小康社会的一项长期的历史任务, 其意义不仅是全面小康社会建设的重要保障, 而且还关涉全国几千万贫困人口的切身利益。21世纪初, 国务院发布的《中国的农村扶贫开发》白皮书中, 曾明确提到要在基本解决农村贫困人口的温饱问题的基础上, “使贫困地区的人民生活实现小康, 进而过上比较宽裕的生活, 需要一个长期的奋斗过程”。这也暗示着, 社会发展以经济导向为政策保障的全面小康的决心始终不能动摇。“八七计划”发布后, 在上述提到的两个关于农村扶贫开发纲要的中央指导性文件中, 把扶贫开发的减贫、脱贫行动, 作为全社会的共识和行动, 贯彻我们党坚持共同富裕的治贫决心, 并且强调继续把扶贫开发的战略行动置于国民经济和社会发展的重要位置, 在全力统筹城乡区域发展和保障全体人民共享改革发展成果的同时, 以更坚强有力的力度, 决战全面实现小康社会。比如, 制度层面推行的系列保障措施, 包括医疗方面全面推行农村互助救济的新型合作医疗制度, 基本解决了农民“看病难、看病贵”和因病致贫、因病返贫的问题, 农业税费、农村义务教育费用的全面减免, 农村低保的全面提标等有关全面小康社会进程中的制度保障, 这些都是贫困治理政策的落地和制度化过程的“开花结果”。党的十八大以来, 更是把扶贫开发作为两个百年复兴奋斗目标的第一个重点工作, 同时也纳入了“四个全面”工作的战略布局, 突出扶贫的精准化, 加快了解决区域性整体贫困的摘帽的步伐。这其中的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》两个重要的决定性文件, 都主要围绕扶贫攻坚总目标来形成全面建成小康社会的行动指南, 彰显着打赢这场攻坚战的决心和信心, 凸显了中央全面建成小康社会征程中“一个不漏, 一个不丢”的战略决心, 体现了国家贫困治理的决心和价值使命。 

　　二、中国贫困治理的行动策略 

　　由经济领域的改革发展推动了政治、社会各领域的制度的变革和发展, 但传统经济学提出的“涓滴效应”并没有实现, 发展没能解决一切问题, 却逐渐产生贫富差距的扩大, 出现发展的失衡, 即不同城乡之间、地区之间和民族之间的发展差距的扩大, 由此将会产生巨大的社会矛盾和风险。而小康社会的实现则意味着全体社会成员的协调发展和共同进步[8]。因此, 中央政府进行了必要的政策调节, 其中就包括贫困治理方面的一系列政策文件的出台, 使得贫困治理的行动策略呈现出连续性和一贯性, 从而得以顺利平稳进行。梳理分析这些政策文件, 可以发现中国贫困治理的行动策略分为以下几个方面。 

　　(一) 政府主导与阶段推进 

　　作为一项事关全面小康和现代化战略举措的扶贫开发, 在贫困治理的推进过程中, 其首要的行动特征是以政府为主导, 采取阶段性推进。1986年, 中国设立国务院贫困地区经济开发领导小组 (1) , 专门负责拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划, 调查、指导全国的扶贫开发工作, 做好扶贫开发重大战略政策措施的顶层设计等相关工作。相关省、自治区、直辖市和地 (市) 、县级政府也成立了相应的组织机构, 负责本地的扶贫开发工作。从1994年国家“八七扶贫攻坚计划”起, 就明确规定“实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制”, 到现阶段《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》提出的“坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制, 建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制, 实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”, 表达了政府在扶贫攻坚中的主导作用以及消除贫困的坚定的决心和强大的行动力。改革开放至今, 在政府的主导下, 中国的贫困治理大致经历了四个阶段[9]。第一阶段, 是伴随家庭联产承包责任制和体制改革伴生的扶贫阶段, 主要是针对当时农业经营体制与生产力发展不适应所需, 为带动农民生产的积极性, 国家在制度层面的变革, 首要的就是以体制改革推动的贫困治理。第二阶段, 在伴随经济增长的同时, 区域差距也在拉大, 农村发展不平衡问题不断凸显, 为了维持贫困人口生存的基本需要, 中国的贫困治理工作开始进入新的历史时期, 即在“全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫”[9]。第三阶段, 随着贫困人口的减少, 自然条件和社会发育的不一致, 贫困的成因与类型也在发生变化, 中国的贫困治理也步入了扶贫的攻坚阶段, 是以“八七计划”的发布与实施为标志。第四阶段, 结合新时期的贫困治理实践, 国家先后发布并实施了几个重要的纲领性文件, 即《中国农村扶贫开发纲要 (2001—2010年) 》《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年) 》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。至此, 中国的贫困治理进入综合加精准扶贫阶段, 明确提出实施精准扶贫方略, 加快贫困人口的精准脱贫。整体而言, 政府主导下阶段推进的贫困治理, 是由政府部门对贫困人口及贫困地区提供政策、组织和资金方面的支持, 而且随着扶贫攻坚形势的不同, 治理的方式亦有不同的调整, 总体上呈现出技术化和精细化的趋势, 使得贫困治理日趋成为国家治理的重要途径。 

　　(二) 多方参与与资源整合 

　　扶贫攻坚的全面铺展, 除了政府主导, 离不开社会各方力量的共同参与和协同攻坚, 以此整合各种社会力量, 增强贫困治理的资源效能。早在“八七计划”文件中, 就有关于“社会动员”的专条, 此时主要是将党政机关、民主党派、群众团体、人民解放军、武警部队、工商企业、科研院所、大专院校以及大中城市、发达地区列入需要动员的社会力量, 对于社会组织只是简述为“充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体的作用”, 这是基于当时我国的社会组织尚不发达的缘故。之后的《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》 (1996) 、《〈中国的农村扶贫开发〉白皮书》 (2001) 等文件都是延续这一对于“社会力量”的相关理解。直到《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》中, 将原来的“社会动员”直接表述为“社会扶贫”, 并作为专门的一节, 强调“加强规划引导, 鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动, 构建扶贫志愿者服务网络”。随后在2013年中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中, 明确提出要“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局”, “建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度……鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发”。2014年为响应“创新社会参与机制”的要求, 出台了《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》, 具体将社会力量参与扶贫的形式分为“定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队扶贫及各民主党派、工商联和无党派人士、企业、社会组织、个人扶贫”。关于社会组织扶贫, 提出“开展政府购买服务试点, 鼓励社会组织承接政府扶贫项目”;关于个人扶贫则提出“捐助款物, 开展助教、助医、助学等扶贫活动, 倡导志愿服务精神, 构建中国特色的扶贫志愿者网络和服务体系”。及至《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》 (2015) 进一步提出“实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划。着力打造扶贫公益品牌, 全面及时公开扶贫捐赠信息, 提高社会扶贫公信力和美誉度。构建社会扶贫信息服务网络, 探索发展公益众筹扶贫”。2016年在《十三五脱贫攻坚规划》的“社会扶贫”一章中, 关于社会组织和志愿者帮扶有了更详细的规定和说明, 进一步为社会组织、社会工作者参与扶贫提供了政策支持。可以看到, 基于中国传统社会文化的土壤, 社会力量呈现出“弱社会”的发展态势, 随着改革开放的深入, 西风东渐, 社会力量尤其是社会组织在这片土地上进行嵌入式的艰难成长。经济的发展、政策的放宽, 使社会力量能够得以松绑, 进而更好地在各个领域发挥作用。因此可以看到贫困治理除了政府主导外, 已经有越来越多的社会各方开始主动加入, 发挥各自的力量, 从而使扶贫资源得以有效整合, 政府部门也开始转变思路, 以购买服务等方式缓解自身的管理压力, 同时赋予社会组织成长的空间。 

　　(三) 开发式扶贫与扶贫瞄准的区域化 

　　我国的贫困治理之所以在30多年的时间内在取得巨大成就, 重要的原因之一就是始终坚持开发式扶贫, “扶贫”与“开发”始终紧密地联系在一起。在最开始的体制改革推动扶贫阶段, “我们的贫困治理重点是发挥计划的调控和改革作用, 对贫困人口的扶持主要是去除了各类阻碍性的制度因素, 让贫困人口具有更多的社会流动性和更大的创造财富的空间”[10], 制度的阻碍性日渐消除后, 如何撬动贫困地区的经济发展问题开始凸显。在此过程中, 中国贫困治理实践开始实行区域化的扶贫瞄准方式, 将扶贫对象的确定和扶贫资源投放至重点扶持的区域, 包括省市、县区、乡镇和村域, 还有“集中连片特殊困难地区”等贫困区域。在20世纪80年代, 国家就已出台《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》, 要求贫困地区“充分利用当地资源, 发展商品生产, 增强本地区经济的内部活力”;《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》中奠定了开发式扶贫的基调:贫困地区要“把解决温饱问题与发展商品经济结合起来”, “要背靠资源, 面向市场, 改造传统产业, 开发新兴产业, 为贫困户提供就业机会, 增加更多的收入”。到90年代的“八七计划”, 继续坚持开发式扶贫的方针, 即鼓励贫困地区广大干部、群众, 要在国家的扶持下, 依然要以市场需求为导向, 通过对当地资源的开发利用来发展商品生产, 解决温饱进而脱贫致富。扶贫开发的基本途径包括发展种养业、乡镇企业、劳务输出, 实行开发式移民。到21世纪, 国家发布的关于农村扶贫开发相关文件中, 仍然强调以市场导向和在当地资源开发的前提下, 以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等方式进行“啃硬骨头、攻坚拔寨”, 同时还将扶贫开发和农村最低生活保障制度进行衔接, 在开发式扶贫的同时以社会保障兜底, “保扶结合”, 充分保障弱势群体的基本生活, 从而弥补市场经济的缺陷。这标志着新一轮扶贫开发攻坚战的开始。以上政策的时间跨度长达二十多年, 在这二十多年时间里我国贫困治理的方针是一以贯之的, 这使得贫困治理事业能够顺利开展。与此同时, 我国的扶贫开发政策是与经济发展战略相契合的, 东部沿海地区工业的发展带动起的劳务经济使贫困地区能够增加资金的原始积累, 同时, 让走出去的农民工得以更新观念, 学习新技能。国家以政策调控结合市场经济, 带动中西部的发展, 以此促进各区域经济社会协调发展。贫困地区充分利用自身的资源优势加入市场经济, 通过区域经济的发展带动脱贫, 是这一阶段大批贫困人口脱贫的重要原因。在此基础上, 确立了“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的扶贫瞄准区域化的基本原则, 动员和组建了扶贫的开发性, 提升了新时期贫困治理瞄准的精准度。 

　　三、中国贫困治理面临的实践困境 

　　中华人民共和国建立后的很长一段时间内, 基于意识形态, 我国并不承认国内有贫困的发生, 而是通过人民公社、赤脚医生等制度将全部农村生活维持在平等的、低度的消费水平。以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制的改革, 极大地推动了农村经济的发展, 大批农民通过分田单干解决了温饱问题。虽然仍存在户籍制度的藩篱, 但是解放出的农村剩余劳动力可以以外出务工的方式走向城市, 为第二、第三产业提供廉价的劳动力, 却使得农村扶贫中劳动力匮乏, 自主性发展受限。所以, 从改革开放至今, 经济发展阶段的不同、社会环境的急遽变化, 经历了从以农养工到城市反哺农村, 我国的贫困治理同样也处于“摸着石头过河”的探索过程中, 面临不同的实践困境。 

　　(一) 人口流动与内生动力不足 

　　在贫困治理中, 农民作为贫困主体恰恰是政策文件中失语的一方, 农村中理性的中青年农民大多选择外出务工以寻求更好的生存与发展机会。这些流动在外打工的青壮年, 已基本适应并习惯了城市的工作和生活方式, 自然不愿再回乡务农, 从而造成农村发展的后劲受到影响。更为重要的是, 三十多年的贫困治理中, 作为国家政策所“作用”的直接对象, 从政策的制定、实施、验收等农民处于非常被动的地位。贫困治理由中央政府制定政策、中央财政提供转移支付, 各级政府配套资金、组织实施, 在这一自上而下的资源导入过程中, 政府处于强力的主导地位, 农民的参与性很低, 这与我国整体的发展模式相勾连。作为“后发外生型”国家, 强大的国家能力构成经济社会发展的基础, 反之, 经济社会的发展亦对党和政府具有高度的依赖性, 这使得经济的发展、社会的治理呈现出鲜明的政策性。政策的出台往往是政治精英基于对现实的把握、利益的权衡所进行的顶层设计, 缺乏多元社会主体的互动, 侧重于资源的调配而非权利的保障。在这样自上而下的政策导入过程中, 民众缺乏表达利益诉求的渠道, 相应地就会导致社会权利保障不足, 从而成为被动的接受者。因为项目的设计将贫困主体排斥在外, 不与农民商量, 忽视其主体意愿, 地方政府更多地以行政命令的方式来推进扶贫项目, 这使得农民在资金的使用, 项目的规划、实施和管理监督中很难发出自己的声音, 从而导致贫困主体参与性不高, 仿佛扶贫是自己的身外之事, 与己无关, 这是多数贫困治理项目失败的重要因素。也造成贫困治理行动中政府“一头热”的局面, 许多基层干部在工作中发现难以对村民进行有效动员, 更有贫困主体认为贫困治理是政府的事, 形成“等靠要”的消极思想。很显然, 中央政府也开始注意到这一现象, 因此《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020) 》在基本原则中明确和具体地提出要“加强引导, 更新观念, 充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性, 尊重扶贫对象的主体地位, 提高其自我管理水平和发展能力, 立足自身实现脱贫致富”。如果在贫困治理中农民的主体角色得到真正的认识与定位, 将意味着农民能够对自身的贫困治理持有积极能动的心态, 形成权利与义务有机统一的规范性行为, 从而能够充分发挥其主体性作用, 激发起脱贫发展的能力[11]。但是, 如何调动起农民的主体性, 有效地设置利益表达的渠道, 将其利益诉求纳入政策制定的议程, 显然不是一份政策文件作出相应规定就能够实现的, 这除了需要构建以权利保障为核心的制度安排, 同时还需要村落中向土地求生存的农民的现代化, 因为社会现代化的关键是人的现代化, 这包括价值观念、思维方式及创造能力等方方面面[12]。 

　　(二) 基层治理的弱化 

　　2001年的《〈中国的农村扶贫开发〉白皮书》认为在关于扶贫开发的政策保障中, 加强贫困地区农村基层组织建设是重要的一项, “在扶贫开发中强调加强村级组织建设, 以此提高农户的自我组织程度, 引导农户积极参与扶贫开发”是我国扶贫攻坚取得巨大成就的经验之一。在三大贫困治理的纲领性文件及配套性文件中都有关于加强基层组织建设的要求与相应的制度安排, 原因就在于中央政府意识到基层组织在落实扶贫攻坚中的战斗堡垒作用。但是从现实状况来看, 我国目前的基层组织不仅没能发挥相应的作用, 反而处于弱化的状况。农业税费改革后, 原来负有征收农业税费的任务的基层组织失去了物质资源和人力资源的支持, 加上集体经济的衰落, 因此无力向乡村社会提供公共服务产品, “一些村庄只能依靠上级财政转移支付维持日常的运作, 村民自治丧失了经济基础的保障。与此同时, 税费改革之后启动的一轮与之相对应的乡村体制改革, 也在弱化乡村组织的权威性资源”[13]。从计划经济时期深入农村底层的国家权力至此完全退出, 但基层政府的职能却没有实现从“汲取型”向“服务型”的转变, 使国家权力悬浮于乡村社会之上, 在国家与农民间造成一种“真空”状态, 从而造成国家对农村社会治理能力不足的局面[14]。加上传统村落受到市场经济的冲击, 乡村社会日益原子化, 村民不能够在个人利益的基础上着眼于集体利益, 导致在扶贫资源向下输入的过程中, 乡村社会没有能力承接这一能够发展村庄的外来资源, 或者使资源遭受精英俘获, 普通民众被排除于外。所以, 当下的贫困治理已不是单纯地通过行政方式进行资源输入、财富再分配的问题, 更是国家治理能力不足的表现。换言之, 在当下国家对农村的治理并非都是有效的, 扶贫是党和政府对农村社会进行进一步治理的经济基础, 贫困治理应该被放入社会治理的总体框架中来进行理解, 将贫困治理看做是“整个社会治理体系的一部分, 贫困治理的许多问题带有普遍性, 应该被看做是一般的社会治理问题”[15]。完善社会治理, 尤其是贫困地区的村级治理, 才能使扶贫资源得到最大限度的利用, 同时也是稳定农村社会这一战略大后方的重要手段。但是如何完善村级治理, 并不是国家能够单向度完成的, 这需要国家、基层组织和村民三者对规则、制度的共同遵守, 在国家管理体制科层化、治理方式技术化的当下, 村民需要转变观念, 善于将个人利益上升为集体利益, 主动地参与进来。“主动地参与”则需要文化建设, 通过文化建设培养农民的协商合作精神, “没有文化建设, 就不可能有新农村的组织建设, 而没有组织建设, 就不可能有新农村建设。单靠我们政府和财政的转移支付, 把八九亿农民背进和谐社会和小康社会, 在我看来, 不大可能”[16]。 

　　(三) 贫困治理的“短期效应” 

　　由中央到地方政府层层下达指标、量化考核决定了下级政府是向上级政府负责的, 尤其是在我国压力型体制之下, “中央政府和各级党委为了完成某些重要任务, 就会将它们确定为‘政治任务’, 要求下级政府以及职能部门全力完成, 并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚”[17]。在行政力量的干预下, 面临发展与维稳两大任务, 地方政府的压力更大、更复杂, 从而导致基层政权组织呈现“策略主义”的运行逻辑, 即“缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则, 以及基于长远发展的战略目标, 而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则, 并只顾追求眼前的短暂目标”, 从而“容易诱导基层政权组织以造假、‘共谋’、‘摆平’等非正式的权力技术来应对压力型体制中的高指标”[18]。政府主导的贫困治理, 是作为一种政治行为影响着地方官员升迁的考核变量, 加上项目制本身所具有的“短平快”的特征, 要求贫困治理能在一定时间内达到“看得见”的效果, 这使地方政府极易在扶贫攻坚的过程中采取策略主义的方式, 即不惜以暂时的甚至是造假的方式达到形式上的脱贫。贫困治理从长远来说是通过发展市场经济, 培育贫困地区内生性的发展动力, 这需要一两代人甚至是更长的时间才能完成, 但是刚性的“政治任务”却要求在短期内拿出政绩, 尤其是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要在2020年全面建成小康社会, 届时现行标准下农村贫困人口将会实现脱贫, 贫困县全部摘帽, 解决区域性整体贫困。这使得当下的贫困治理在地方政府眼中变成了“限时脱贫”, 更有些地方将时间提前两三年, 这样的脱贫“锦标赛”更显出“短期效应”的特点, 迫使基层政权组织只能采取权宜性的策略主义来完成政治任务。 

　　(四) 区域经济发展的失衡 

　　东中西部经济发展失衡是地理区位因素, 亦是经济发展政策使然。改革开放之初我国利用东部地区沿海的地理优势招商引资, 发展工商业, 期待由东部带动中西部的经济发展。经过三十多年的发展, 我国成功与国际市场经济体系实现接轨, 确立起市场经济地位。但当下农村剩余劳动力依然需要从中西部转移到东部, 形成“离土又离乡”的农民工打工群体, 这是因为工业布局向东部集中, 预先设想的产业梯度转移并没有实现, 因此东部发展起来以后, 留给中西部、尤其是中西部贫困地区的发展空间已经不大[19], 所以贫困地区要想在市场经济中争取一席之地显然非常困难。当前的许多贫困地区仍为传统市场, 由传统市场加入国内市场、由自然经济向市场经济转轨, 这需要经历一个漫长而又艰难的过程, 除了政策的引导, 具有竞争力的产业和市场经济意识, 还需要原子化的农村社会能够组织起来增强与市场的谈判能力。毫无疑问, 在市场经济的席卷下, 任何地区都不可能偏安一隅, 贫困地区加入市场经济已是总体趋势, 而扶贫资源只是资金和政策的供给, 如何培育能够进入市场的产业和转变小农经济意识, 消除进入市场的障碍, 实现生产要素在农村与城市间的平等、双向流动, 这需要国家、社会和市场的共同努力。 

　　四、结论与讨论 

　　三十多年的贫困治理历程与国家经济社会发展息息相关, 中华人民共和国建立以来尤其是改革开放以来, 急遽的社会转型与变迁深深地打入每一个中国人的生命历程, 当下的矛盾、中国的未来是人们时刻关注的走向。当中国为世界所瞩目的时候, 关乎经济社会发展的贫困治理的“中国经验”成为理解中国发展的关键。贫困治理的“中国经验”, 意味着是在政府的主导、多方力量的共同参与下, 充分利用市场经济推动农村的发展。但是由外在力量所推动的发展容易引起多个领域的发展失衡, 所以当前的贫困治理不可避免地会存在系列的实践困境。破除贫困治理的瓶颈, 需要型塑服务型政府, 建构起农民的主体性, 实现国家、社会和市场三种力量的有效整合, 使农村社会臻于善治, 由此才能有效承接反哺农村的发展资源, 从而提升政策发力的精准性, 把中国扶贫攻坚引向纵深发展, 推进贫困治理的精准化瞄准走向持续化的稳态结构。另外, 由于贫困治理带有鲜明的“政策性”, 需要重视以权利保障为核心的正式制度构建问题。同时, 虽然我国构建了相对健全的贫困治理政策、实施体系, 但是仍缺乏具体的法律保障措施和实施办法。立法为先导, 当下应建构“宪法-法律-政策”这一立体化、多层次的制度体系, 以实现贫困治理的“有法可依”。从体制改革推动扶贫到当前的精准扶贫, 我国的扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期, 与此同时我国的经济社会亦经历了不同的发展阶段, “一个发展带动减贫的时代正逐渐让位于减贫左右发展的新时代”[20]。在这样的新形势下, 我们需要进一步思考当中西部贫困地区的村庄大部分仍延续着传统的生活方式, 如果农民仍是在一亩三分地里精耕细作以求生存, 那么在传统的生产生活方式不变的情况下, 如何要求农村产生出新的发展动力和发展方向, 从而走向市场经济, 走出贫困, 走入全面小康社会? 

　　参考文献 

　　[1]王晓晖, 颜安.农村精准扶贫:政策内涵、实践困境及政策建议——一个系统性的述评[J].贵州民族大学学报 (哲学社会科学版) , 2017 (2) .

　  [2]王明峰.中国为世界减贫事业做出积极贡献[N].人民日报 (海外版) , 2008-07-25.[3]王晓飞, 潘之望, 何立峰.我国贫困率已降到4.5%[N].京华时报, 2017-03-06.

　  [4]李小云.新时期农村贫困问题及其治理[J].国家治理, 2015 (38) .

　  [5]陆汉文.我国扶贫形势的结构性变化与治理体系创新[J].中共党史研究, 2015 (12) .

　  [6]孙立平.断裂——20世纪90年代以来的中国社会[M].北京:社会科学文献出版社, 2003.

　  [7]姚云云, 班保申.新常态下我国农村人文贫困识别——“包容性发展”价值理念的解释[J].西南交通大学学报 (社会科学版) , 2016 (3) .

　  [8]中国发展研究基金会协调撰写.中国人类发展报告2005:追求公平的人类发展[M].北京:中国对外翻译出版公司, 2005.

　  [9]中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国的农村扶贫开发》白皮书[EB/OL].[2001-10-15][2017-05-20]http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20011015/581724.html.

　  [10]邢成举, 赵晓峰.论中国农村贫困的转型及其对精准扶贫的挑战[J].学习与实践, 2016 (7) .

　  [11]王三秀.农村贫困治理模式创新与贫困农民主体性构造[J].毛泽东邓小平理论研究, 2012 (8) .

　  [12]英格尔斯.人的现代化[M].殷陆君, 译.成都:四川人民出版社, 1985.

　  [13]陈锋.分利秩序与基层治理内卷化:资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会, 2015 (3) .

　  [14]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究, 2006 (3) .

　  [15]王晓毅.社会治理与精准扶贫[J].贵州民族大学学报 (哲学社会科学版) , 2017 (1) .

　  [16]曹锦清.“三农”研究的基本框架[M]//曹锦清.如何研究中国.上海:上海人民出版社, 2010:46.

　  [17]杨雪冬.压力型体制:一个概念的简明史[J].社会科学, 2012 (11) .

　  [18]欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较, 2011 (3) .

　  [19]曹锦清.宋以来乡村组织重建——历史视角下的新农村建设[M]//曹锦清.如何研究中国.上海:上海人民出版社, 2010:140-141.

　  [20]陆汉文.我国扶贫形势的结构性变化与治理体系创新[J].中共党史研究, 2015 (12) .

注释 

　　1 这三个文件分别是:1994年出台的《国家八七扶贫攻坚计划 (1994-2000年) 》和2001年、2011年相继发布的《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年) 》《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》。

　  2 2015年6月18日习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上的讲话。

　  3 该领导小组在1993年更名为现在的“国务院扶贫开发领导小组”。