城市基层治理在整个社会管理创新以及国家治理体系和治理结构中发挥着基础性的作用。新中国成立以来, 伴随着经济、政治体制的发展, 我国城市基层治理制度经历了多次变迁。城市基层治理制度的变迁是个复杂的过程, 既不是简单的市民社会自主性追求的结果, 也不是单纯的国家权力下渗的过程, 很难通过单一维度进行解释, 往往涉及多元主体、多重价值、多种特性的组合演进。因此, 应该从多重作用机制来分析城市基层治理制度变迁, 理性把握当代中国城市基层治理的演变逻辑, 从而更好地促进城市基层治理的变革与创新。很多学者从多重逻辑、多重作用机制出发对制度变迁过程进行了分析, 如Friedland (1991) 、Thrornton (2012) 等人认为, 组织内的行动者是多元的, 为实现自身利益, 组织内的多元行动者会形成多重制度逻辑。组织受多元化的制度逻辑影响, 呈现出不同的行为和反应战略。[1]不同的制度逻辑之间存在着竞争和矛盾, 从而推动打破原来的制度安排, 进行制度创新和制度安排。[2]我国学者周雪光、艾云 (2010) 认为通过制度变迁中的多重逻辑及其相互作用可以更好地揭示中国正在发生的制度变迁, 并认为制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用。因此, 需要在多重制度逻辑的相互关系中认识它们的各自角色, 在行动者群体间的互动中解读制度逻辑的作用, 并关注制度变迁的内生性过程。[3]本研究通过梳理建国以来我国城市基层治理制度的变迁历程, 明晰城市基层治理制度变迁过程中呈现出的多元制度逻辑及其之间的相互作用, 以期为我国更好地探索城市基层治理实践过程和形式, 打造共建共治共享的社会治理格局制度创新提供借鉴。 

　　一、建国以来城市基层治理制度的变迁历程 

　　新制度主义认为, 制度变迁是一种制度均衡到非均衡再到均衡的动态变化和发展的过程, 其不仅源于外部环境压力下制度适应中的“创新性嵌入”, 也包含着旧制度运作习惯中的“路径依赖”, 二者彼此影响, 相互作用, 最终完成制度的变迁与创新。[4]建国后, 受长期以来帝国主义、封建主义、官僚资本主义压迫的影响, 城市基层政权面临着组织力量薄弱、社会整合能力低下等“总体性危机”。为应对这种困境, 单位制被建立起来, 以加强国家对基层社会的有效控制和动员。伴随着市场化改革的推进, 单位制逐渐无法适应社会发展的需要。在新的形势下, 我国城市基层治理制度经历了从单位制为主向街居制为主的变迁, 由街道办事处、居民委员会承担单位剥离出来的社会管理职能。随着城市经济和社会发展变迁, 街居制度逐渐呈现出其弊端。20世纪90年代以来, 由民政部推动, 社区制开始推行。值得注意的是, 城市基层治理制度的变迁存在一定的“路径依赖”, 新的制度在推行的过程中, 在很长的一段时间内都会受到之前制度的影响。总的来说, 我国城市基层治理制度的变迁可以分为三个阶段 (如表1所示) 。 

　　(一) “单位制”为主的城市基层治理制度 (1949年~1978年) 

　　1949年新中国成立后, 党的工作重点从农村转移到城市, 尽快恢复我国经济、政治和社会发展秩序, 成为中国共产党执政后的首要任务。党和政府在过渡时期的治国方针是以巩固政权为第一要务, 在社会管理方面未进行过多干预, 以“改造旧社会、建立新中国”为主要战略, 并宣布废除保甲制度, 对基于保甲制形成的区级建制进行合并改组, 将城市中的政权组织延伸至街道。此外, 党组织领导的工会、妇联等群众组织逐渐发展起来, 并自发形成基层群众自治组织——居民委员会。这些组织的建立将各个层面的人员组织起来, 为稳定政权、改造旧社会和建设新中国发挥了重要作用。单位制度最初主要存在于党政军机关。20世纪50年代中后期开始, 为了促进工业发展, 党和政府在许多城市兴建工业企业, 并让企业单位就地自行解决职工的居住问题, 代行城市政府的规划和建设职能, 首先在东北地区进行单位制“试点”, 随后在全国范围内迅速推广。20世纪60年代的人民公社运动时期, 中共中央下发《关于城市人民公社问题的批示》, 积极推广城市人民公社的组织试验和经验。至1960年3月底, 全国25个省、市、自治区共建立598个城市人民公社, 公社人口达1800多万。组织城市人民公社, 就是要消除城市社区中残存的单位体系外的一些死角, 使城市社会彻底单位化。经过三年社会主义改造和“大跃进”运动, 我国确立了社会主义计划经济体制, 同时也确立了基本的单位制度。这导致工人阶级以外的街道居民急剧减少, 绝大多数被纳入到单位体制中。作为城市法定组织的街道办事处和居民委员会的作用与单位组织体系相比, 越来越显得微不足道。1966年至1976年的“文化大革命”进一步强化了单位在城市社区中的地位和作用, 城市社区组织更趋削弱。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”, 基本上陷于瘫痪, 原本薄弱的街区权力基本转移到了单位内部, 城市基层治理的权力在单位之外呈现出真空状态。 

　　表1 城市基层治理制度的变迁 

　　(二) “街居制”为主的城市基层治理制度 (1978年~1998年) 

　　街居制并不是单位制解体之后才出现的。1954年我国通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》, 确定了街居制是城市基层管理体制的重要组成部分。然而, 由于长期受到单位制的挤压, 街居制并未在城市基层管理中发挥主导作用。1978年党的十一届三中全会之后, 街道办事处的职能与机构设置多次进行调整, 街居体系得到恢复和发展。1980年, 全国人大重新颁布实施《城镇街道办事处条例》《居民委员会组织条例》, 街道办事处和居民委员会迎来了新的发展契机, 拓展了工作对象和工作内容。为缓解“上山下乡”知识青年陆续返城给就业带来的巨大压力, 街道开始普遍创办新的生产、生活服务实体安置闲置劳动力。由此, 绝大多数城市街道不仅形成了党群、行政两大序列机构, 而且还开始承担起经济管理的职能。1984年10月, 党的十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》, 要求充分发挥城市的中心作用, 并扩大了进行综合体制改革试点的范围。随着城市经济体制改革的展开, 街道办事处承担的工作和任务远远超出《城市街道办事处组织条例》所规定的范围。1989年全国人大通过并颁布《城市居民委员会组织法》, 规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在强化属地管理的思路下, 街道办事处和居民委员会成为单位转移职能的承受主体, 街道办事处和居民委员会增加了大量新任务, 作为自治组织的居民委员会承担了大量行政事务。与此同时, 1986年, 民政部为推进城市社会福利工作改革, 提出“社会福利社会办”, 争取社会力量参与兴办社会福利事业。1987年, 民政部首次提出在城市开展社区服务, 社区概念第一次在政府管理中被提出。1991年, 民政部发出了《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》, 要求确定“社区建设”的改革思路, 依托社区力量、利用社区资源、解决社区问题, 在各省市引起强烈反响, 社区制进入人们的视野。 

　　(三) “社区制”为主的城市基层治理制度 (1998年至今) 

　　随着非公有制经济的发展, 社会流动性逐渐增大, 由政府、单位所承担的社会管理职能不断被分解、剥离出来。由于经济和社会发展的不平衡, 社会矛盾不断凸显, 城市基层管理体制改革势在必行。1998年国务院的政府体制改革方案确定在民政部原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司, 从而推动社区建设在全国的发展。此后, 我国掀起社区建设的热潮, 民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”, 呈现出上海模式、沈阳模式、江汉模式等具有地方特色的基层治理模式。2000年11月, 国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》。2001年3月, 社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要。以政府的一系列行动为标志, 社区建设在全国范围内展开。此后, 为进一步理顺政府与市场、社会的关系, 我国陆续出台了一系列政策, 并在党的十六届四中全会上提出了创新社会管理的要求, 对健全社会组织、推进社区建设、建设社会工作人才队伍等工作进行全面安排部署。2007年, 党的第十七次全国代表大会将中国特色社会主义事业总体布局确定为“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”四位一体, 将我国社会管理体制改革上升到制度化建设。党的十八届三中全会提出, 推进国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总目标。城市基层治理方略及其与践行国家顶层设计理念的互动程度, 将最终关系到社会秩序的稳定以及社会发展的活力。2017年6月, 中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》, 要求提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度, 促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。2017年10月, 党的十九大提出打造共建共治的社会治理格局, 加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移, 发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。 

　　二、城市基层治理制度变迁中的多重逻辑 

　　“多重逻辑分析框架”己经被广泛应用于制度变迁过程的解释, 如农业政策变迁[5]、公车改革制度变迁[6]、独立学院制度变迁[7]等。在制度变迁分析中, “多重逻辑分析框架”强调三个命题: (1) 将多重过程机制及其相互作用作为着眼点, 而非单一机制; (2) 强调制度逻辑提供了宏观制度和微观行为之间的联系, 认为制度逻辑诱发了具体的可观察的微观行为; (3) 认为制度变迁是一个内生性过程, 即行动者有着自己的利益诉求和行动逻辑, 社会场域中不同行动者的相互作用塑造了制度变迁的轨道。[8]本研究认为, 制度变迁中的多重逻辑是指在宏观制度背景下, 具有不同利益偏好、掌握不同资源的行动主体之间的互动关系及其反映出的制度逻辑。通过梳理城市基层治理制度变迁历程, 不难发现, 城市基层治理制度变迁中主要呈现出国家的逻辑、政府科层组织的逻辑以及社会的逻辑, 这三种逻辑相互作用, 共同影响着城市基层治理制度变迁历程。 

　　(一) 城市基层治理制度变迁中国家的逻辑 

　　城市基层治理中的国家层面主要是指, 中央政府在推进城市基层治理制度以及责成地方政府、基层政府执行制度过程中发挥作用及影响, 其在制度制定中的目标冲突、矛盾反映了“国家的逻辑”。制度经济学家诺斯在其产权理论研究中已经注意到了“国家的逻辑”, 并提出“诺斯悖论”, 认为国家具有双重目标, 一方面要代表统治者或特定集团的利益, 为其提供不同的产权并获取租金最大化;另一方面要通过制定促进经济增长、降低交易费用的产权制度, 为选民服务, 实现社会产出的最大化。[9]这两个目标经常处于相互冲突的状态, 社会产出最大化的产权制度并不一定带来租金收入的最大化。在我国的城市基层治理制度变迁中, 中央政府作为国家权力的执行者, 理应代表公共利益, 谋求社会利益最大化。但在制度变迁的过程中, 中央政府不仅要平衡多方利益、协调经济与社会发展, 还要实现其治理目标, 而这往往会影响其实现公共利益。中央政府维护公共利益、实现治理目标的驱动力与其他主体的利益诉求存在着一定程度上的契合, 这为互动合作提供了可能。但是由于其他参与主体的利益诉求与国家诉求之间也存在分歧, 随着外部环境变化, 多元主体间会出现矛盾和冲突。因此, 国家往往会对制度进行调整, 以适应环境的变化, 化解多元主体间的矛盾与冲突, 以实现良性互动。 

　　(二) 城市基层治理制度变迁中科层组织的逻辑 

　　建国以来, 为快速恢复我国经济、政府和社会发展秩序, 中央政府通过高度集中的计划经济体制来最大限度地整合资源、促进发展。改革开放以后, 高度集中的管理模式虽然有所弱化, 但是并未从根本上改变, 中央政府仍然通过条块分明的科层化行政管理体制实现对基层的治理。各级地方政府、基层政府是城市基层治理制度变迁的具体执行者, 并通过政府内部各科层组织加以贯彻落实。作为执行者, 科层组织本身并没有权力制定制度, 只能贯彻执行中央政府所作出的制度变迁决定。实践中, 地方政府、基层政府内部的科层组织作为“理性经济人”, 其行为逻辑并不会完全遵循公共利益, 受组织激励机制和环境适应的影响, 其行为选择蕴含着自身的利益, 其追求预期利益的最大化, 如个人政绩、升迁机会、薪酬津贴等。因此, 在城市基层治理制度变迁中, 科层组织会对制度执行的成本和收益进行权衡, 既要符合上级政府制定的制度变迁要求, 又要兼顾自身的组织利益和个人利益。组织利益、个人利益与公共利益的博弈伴随制度变迁的始终, 两者之间存在一定的契合, 但由于各级政府自利性与公共利益之间的矛盾, 往往在一定程度上偏离中央政府的预期目标, 陷入制度变迁的“执行困境”。 

　　(三) 城市基层治理制度变迁中社会的逻辑 

　　城市基层治理制度变迁中的社会的逻辑, 主要体现为社会公民和社会团体的逻辑。作为微观经济行动者, 社会公众既是制度变迁的参与者, 也是制度变迁成果的收益者, 诉求着更完善的经济环境、更优质的公共服务、更好地表达自身意见等。只要制度变迁带来的收益变大, 就会诱发其对制度变迁的需求。但是, 社会公众很难直接参与到制度变迁中, 其对制度变迁的影响是隐性的、受限制的。随着我国市场化改革的深入以及政府职能转变的加快, 大量的城市居民由“单位人”向“社区人”转变。在这样的背景下, 各种类型的社会组织开始顺应时代走进城市基层治理中, 成为城市基层治理的重要参与者。社会团体从根本上讲是因共同目标或者利益聚合在一起的公民共同体, 既包括行业协会、公益组织、业主委员会等这样有着固定成员、组织章程和组织目标的社会组织, 也包括因某一社会问题临时聚集在一起的松散群体。其在城市基层治理制度变迁中, 往往为维护公共利益或者组织利益而展开行动, 回应日益增多的公共需求。制度变迁的推动和实现取决于多元主体间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争与妥协, 其中社会团体的利益诉求往往与政府的决策处于矛盾之中。为实现或者扩大自身利益, 它们会采取积极行动, 但是其在与政府的互动中, 往往处于相对弱势的地位。 

　　三、城市基层治理制度变迁中多重逻辑的互动及其冲突 

　　从上述分析可以看出, 国家、科层组织以及社会基于各自的利益与权力做出不同的行为选择, 对城市基层治理制度变迁的影响程度也不同, 这种影响作用于城市基层治理制度变迁, 决定着基层治理制度的成效。不难发现, 多重逻辑之间存在着利益的契合点, 也存在着矛盾和冲突, 多重逻辑间的互动包括以下几个方面 (如图1所示) : 

　　(一) 城市基层治理制度变迁中多重逻辑的互动 

　　研究城市基层治理制度的变迁, 不仅要关注国家、科层组织以及社会各自的逻辑, 还要关注多重逻辑之间的互动, 因为多重逻辑之间的关系与互动决定着制度变迁的成效。对于国家来说, 随着市场经济的发展和政府管理体制改革, 原来由国家行政权力垄断的资源开始让渡于市场、社会, 使多元主体在制度变迁中有了不同的利益诉求。同样, 由于政府逐渐退出由其主导的城市基层治理, 大量的公共事务和公众需求成为亟待解决的问题。国家为了回应社会公众的诉求、实现其国家治理目标, 对城市基层治理制度进行多次调整, 并由科层组织负责具体执行。科层制逻辑昭示着各级政府及其内部各科层组织作为执行者, 受制度性的安排和约束, 要严格按照行政程序执行国家的各项决定, 并负责向城市基层推行制度变迁。为了实现其所属组织利益或者个人利益, 各科层组织会对制度变迁的执行进行成本收益分析, 以达到自身利益最大化。在基层治理制度变迁的决策执行过程中, 社会的逻辑参与进来, 科层组织作为执行者, 为了保证制度的执行, 需要考虑社会公众、社会组织的意见, 从而调整其工作方法、实施细则。[10]无论是科层组织还是社会公众、社会组织, 在互动过程中, 受各自行为逻辑的影响, 社会关系不断得到强化和延伸, 并随着互动频率、深度和广度的扩展将不断被重构, 从而进入良性循环。在基层治理制度变迁决策的推行中, 社会公众、社会组织与各科层组织直接接触, 一定程度上将意见向其反馈, 并由其进一步向国家反馈, 这种互动不仅有利于推动制度实现成效, 也有利于促进新的制度形成。国家的代表中央政府往往是制度变迁制定者, 会根据科层组织和社会公众、社会组织的反馈以及互动情况, 结合外部环境的变化, 对制度进行适时调整。科层组织虽然是制度变迁的执行者, 但其与制度变迁的受众的互动最广泛、最频繁, 也直接决定制度变迁推行的效果。总的来说, 城市基层治理制度变迁中多重逻辑间互动时, 各行动主体的公共性和自利性的博弈伴随始终, 国家希望其制度变迁决定得到更好地推行, 科层组织希望社会公众能更理解支持政府的行动, 而社会公众、社会组织希望国家和科层组织的行动更具公共性, 但是, 在实际行动中各方又都将自利性倾向融于自身的诉求中。因此, 对城市基层治理制度变迁中的多重逻辑互动进行分析, 有利于理解其互动过程的多样性和复杂性, 进一步协调多重逻辑间的关系, 从而促进此间的良性互动。

　　图1 城市基层治理制度变迁中多重逻辑的互动 

　　(二) 多重逻辑下城市基层治理制度变迁中的冲突与矛盾 

　　首先, 多重逻辑下的城市基层治理制度变迁“目标多元”。城市基层治理制度变迁中的各逻辑主体的目标重点是多元的, 并存在分歧。就中央政府而言, 城市基层治理制度变迁是回应社会需求、实现治理目标、促进公共利益的重要方式。对各科层组织而言, 其目标在于维护其所在组织及其个人利益。而对社会公众、社会组织而言, 其诉求更好的公共服务及在制度变迁中的更多发言权。这种目标上的矛盾和冲突, 会导致城市基层治理制度变迁的推行达不到理想效果, 各逻辑主体会为了自身的利益诉求做出相应的行为选择。其次, 多重逻辑下的城市基层治理制度变迁“行为失调”。在多元目标下, 中央政府往往会采取积极行动回应社会公众、社会组织的需求, 并敦促、监督科层组织执行制度变迁决策。而科层组织及其工作人员, 会通过成本收益分析, 采取对自己有利的行为, 一方面要应对中央政府的工作布置, 另一方面又要采取行动建立政绩来维护自身利益。推行中央政府的制度变迁决定仅是其众多行政任务之一, 其在执行过程中对上负责和对下寻租倾向往往明显, 出现“上有政策, 下有对策”的现象。社会公众、社会组织处于相对弱势的地位, 仅能通过间接反馈表达自身意见, 并在与科层组织的互动中表述自身诉求。多元逻辑主体各自采取各自的行为取向, 导致制度变迁的总体行为处于失调状态, 难以发挥各主体的合力。最后, 多重逻辑下的城市基层治理制度变迁“动力不足”。制度变迁的动力源于利益与权力的合理分配, 城市基层治理制度变迁中各主体利益追求不一致, 使其行为遵循不同的逻辑, 但是不同逻辑的实现效果与其权力大小息息相关。尽管伴随着市场经济发展和政府职能转移, 政府很多权力下放或者转移给社会, 但在实践中, 社会公众、社会组织仍然很难直接表达自身意见, 真正参与到制度变迁中, 政府仍是城市基层治理制度变迁的主导者。科层组织作为执行者受到中央政府和社会的双重制约, 存在害怕承担责任、不敢采取积极行动推动制度变迁的倾向。这就导致我国城市基层治理制度变迁主要由政府主导, 采取“自上而下”的方式进行, 制度变迁缺乏动力。 

　　四、结论与启示 

　　综上所述, 城市基层治理制度变迁是由国家、科层组织和社会的行为逻辑在制度环境的约束下共同塑造的制度变迁结果, 各行为逻辑间的相互作用可以解释制度变迁的内生性过程。国家逻辑、科层逻辑和社会逻辑是一个统一的整体, 在互动中不断地生产与重构新的关系。城市基层治理制度变迁中多重逻辑的互动是这三个行为逻辑的外化, 其利益契合点是公共利益的实现。但是, 在互动过程中公共性和自利性的冲突始终存在, 各方将其利益诉求始终融于自身的行动逻辑中, 并最终造成城市基层治理未能达到预期效果。因而, 在城市基层治理制度变迁中, 以下几点应该被注意到:第一, 城市基层治理制度变迁是国家的逻辑、科层的逻辑和社会的逻辑互动的结果, 但国家、科层组织的作用在制度变迁中受到更多强调, 而社会公众、社会组织难以在这个过程中发挥作用, 其政治诉求、利益表达没有足够畅通的渠道和方式。第二, 制度逻辑之间的相互作用伴随着制度环境的变化而不断变化。在建国初期, 自上而下的中央政府的行政推动是基层治理制度变迁的主要推动力。改革开放以来, 科层组织、社会公众和社会组织在制度变迁中发挥着更加重要的作用, 科层的逻辑和社会的逻辑日益发挥着更大的影响。第三, 社会公众、社会组织和科层组织在制度变迁执行中的理性行为和行为逻辑值得重视, 其在很大程度上会影响制度变迁推行的成效, 甚至改变制度变迁的选择空间和机会集合。在国家关于基层治理制度变迁的顶层设计中, 应充分考虑科层组织和社会的偏好, 避免“上有政策, 下有对策”的现象。总之, 通过多重逻辑探析城市基层治理制度变迁, 有利于在新时代推进城市基层治理改革实践过程中, 促进各行为逻辑主体间相互作用, 更新互动的过程和形式, 打造多重逻辑框架下共建共治共享的社会治理格局。 

　　注释 

　　1[1]Friedland R, Alford R.Bringing society back in:symbols, practices and institutional contradictions.Chicago:University of Chicago Press, 1991:232~263. 

　　2[2]Thrornton P H, Ocasio W, Lounsbur Y M.The institutional logics perspective:a new approach to culture, structure, andprocess.London:Oxford University Press, 2012:99~121. 

　　3[3]周雪光、艾云:《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》, 《中国社会科学》, 2010年第4期。 

　　4[4] (美) 诺斯著, 刘瑞华译:《制度、制度变迁与经济绩效》, 上海, 上海三联出版社, 2008年, 第76页。 

　　5[5]彭小辉、史清华:《农业政策变化的发生机理:基于多重制度逻辑视角——以农村税费改革为例》, 《中国软科学》, 2016年第6期。 

　　6[6]倪星、陈兆仓:《管理、民主与再分配:多重逻辑冲突下的公车改革》, 《公共行政评论》, 2012年第5期。 

　　7[7]王富伟:《独立学院的制度化困境——多重逻辑下的政策变迁》, 《北京大学教育评论》, 2012年第2期。 

　　8[8]周向红、刘宸:《多重逻辑下的城市专车治理困境研究》, 《公共管理学报》, 2016年第4期。 

　　9[9]North, DC.Economic performance through time.American Econonmic Review, 1994, 84 (03) :359~368. 

　　10[10]曹志刚:《多重逻辑下的社区变迁——武汉市千里马社区治理模式研究》, 《中国行政管理》, 2013年第10期。