一、问题的提出
农地适度规模经营正在我国各地如火如荼地推进:从发展速度看, 2014年6月底, 流入企业的承包地面积已达到3 864.7万亩, 且呈逐年上升趋势 (1) , “2016年全国家庭承包耕地流转面积4.79亿亩, 占家庭承包耕地面积的35.1%, 流转出承包耕地的农户达6 789万户, 占承包农户总数的29.7% (2) ”;从发展质量看, 农地规模经营的形式渐趋多元、内容日益丰富、成效愈加显著。毋庸置疑, 作为实现农业现代化重要一步的农地规模经营俨然成为研究现今中国农村社区治理的背景图板, 它冲击和重塑了村庄的治理结构, 形成了一种开放流动的新型治理环境, 也诱发了与村庄治理相关的诸多新问题新矛盾:一些地方的村组织和新型农业经营主体之间 (3) 、新型农业经营主体和农民之间 (4) 的经济纠纷不断, 还有一些地方出现了农民偷盗新型农业经营主体财物、新型农业经营主体透支地力等现象, 此外还引发了惠农资金于村庄内遭遇“精英俘获”[1]、新型农业经营主体无法通过正式制度管道参与村庄民主协商等一系列治理难题。
新的村庄治理结构中诸多治理难题何以发生?现阶段我们又该如何突破此类治理困境?为了获悉这些问题的答案, 需要对农地规模经营语境下的村庄治理结构的形成机制和实践特点做逻辑上的考察, 也亟待对村庄治理结构产生影响的治理力量和影响因子进行学理上的分析。
部分学者关于农地规模经营、土地流转和资本下乡的研究关照了农地经营制度变迁对村庄治理结构的影响[2-3], 但多是点状性地检视现阶段农地规模经营下的村治结构, 缺乏对我国村治结构的变迁历程的线性纵向观察, 因而无法深刻地理解和认知农地规模经营对村治结构施加作用的深层原因。一些学者关注到产权单位和治理单位的关联性, 这对该领域研究具有启发意义, 但其旨在通过此两者之间的对称性观察产权的治理绩效[4], 对农地制度影响村庄治理结构的精细化研究重视不够。此外, 有的研究关注了村委会在土地流转中的职责[5-6], 还有的研究关注了地方政府在土地流转中起到的正面或负面的作用[7-8], 此两者均忽视了对地方政府和村组织在农地规模经营阶段职能行使情况的考察, 更忽略了其他可能对村庄治理结构产生影响的变量。
因而, 本文首先回顾人民公社和家庭联产承包制时期的村治概貌, 最终着眼于农地规模经营对村庄治理结构产生的冲击和重塑, 以期勾勒出农地规模经营背景下的村庄治理新结构及其变迁脉络, 进而试图探寻那些影响现阶段村庄治理架构特性的变量, 最后提出一些对策建议以回应村治结构现阶段的变化。
二、建国以来两次重要的村庄治理结构变革
建国以来, 我国的农业经营方式经历了人民公社时期运动式的规模经营、家庭联产承包制背景下家户制的个体经营和“三权分置”形式下市场化的规模经营, 每一次农业经营方式的转变都对村庄治理结构施加了不同程度的影响。建国以来的前两次村庄治理结构变化, 是农地规模经营背景下村庄治理结构变迁和存续的历史背景和逻辑前提, 却又与农地规模经营时期的村庄治理结构存在明显的差别。这一时期, 政府的政策文本和地方特别是基层的治理实践之间常常存在着治理内容的异化和治理目标的偏差, 究其原因是基层的治理场域中包含着丰富的地方性知识, 不同的治理主体、治理资源 (1) 和治理方式 (2) 构筑了村庄的治理底色, 从而影响了治理内容的执行和治理目标的确立, 通过调研和观察农地规模经营下的村庄治理现状, 更加印证了此三者是村庄治理的基本架构。人民公社解体以后, 由于经济基础较好和发达地区村庄的治理资源更为丰富, 一些村庄没有放弃集体经济的道路, 三次农地制度的变革对此类村庄治理结构的重塑远没有对经济欠发达地区的传统农业型村庄的影响深刻, 因此, 本文着重探讨后一类型的村庄治理。
(一) 运动式的规模经营
人民公社时期, 农业规模经营快速扩展的本质是一次政治力量推动下的强制性制度变迁, 因此它不同于新时期的充分发挥市场要素、充分尊重农民意愿的规模经营。建国初, 出于快速恢复国民经济和强大国防的战略考虑, 国家将快速实现工业化作为首要的经济目标。“统购统销”等一系列垄断农产品市场的政策为工业化的快速推进提供了物质保证, 但由此产生的城乡之间的生活成本和相关福利差别可能会诱致人口单向地涌入城市, 为此旨在平衡城乡治理格局的户籍管理制度应时而生。1958年以后户籍管理的严格程度日益显见, 是时颁布的《户口登记条例》明确规定, 只有学校的录取证明、城市劳动单位的用人证明和城市户口管理部门的准入证明等才能支持个体从农村到城镇的流动, 《条例》开的狭小口子无异于锁死了常规的乡—城人口流动。人民公社时期, “三级所有、队为基础”的生产队体制进一步固化了农民的生活场域, 相较于大跃进时期, 该时期的农民生产积极性也得到了一定程度的提高。因此, 农民的流动相对于前后两个时期都较为稳定, 并且人民公社时期的集体占有了公社内的几乎全部生产资料, 个体逐步被剥夺了自由选择权[9], 也即公社内的“社员”基本没有退出权, 由此可见, 人民公社时期的村庄治理主体基本都是长期生活在一起的农民, 他们具有宗亲或者至少是地缘上的联系。
人民公社之前的互助合作时期, 土地私有的背景下, 农民农业上的自主经营模式造成了个体生产资料占有程度上的相对差异。当农民成为“公社社员”时, 生产资料的占有差别又逐渐成为划分政治等级的标尺, 这种政治外力使得治理主体之间出现了人为的强制“差异化”。由此可见, 人民公社时期, 村庄的治理主体具有事实上的同质性和形式上的差异化。
据相关资料统计, “1952年到1986年间, 国家从农业中隐蔽性地抽走5 823.74亿元, 农业税收为1 044.38亿元, 共计6 868.12亿元, 这相当于同时期全民所有制度非农企业固定资产原值的4/5”[10], 人民公社时期村庄治理资源的汲取方式正是这一宏大背景的微观叙事。建国初期政府比较强调农民对于土地的财产所有权, 合法的税费抽取和财政拨款成为基层政权维系体制运转和经营乡村的主要路径。人民公社化将农民的生产资料集体化, 虽然通过记工分等方式对农民的劳动进行估价和回馈, 但是农民的劳动成果很大程度上被汲取集体资源的国家机器———生产队体制所抽离和掌握, 农民对劳动成果的分配和使用几乎没有话语权, 农民和集体的资源占有边界已经模糊化。另一方面看, 公共权力对于村庄治理资源的强大支配力可以强化国家权威, 增强基层政权对于农民的整合和动员能力。从人情等情感资源的角度看, 人民公社体制具有治理主体的稳定性的特点, 村庄内的农民的价值观和生活观念具有一致性, 不同于现阶段农村治理主体的多样性特征。
从治理方式上看, 生产队体制尚可通过“熟人”机制开展生产劳动和其他政治管理工作。调研发现, 一些生产大队的干部经历了从空降到逐步本土化的过程。首先, 本土化的干部选拔机制有利于鼓励生产队的干部积极工作, 较大的晋升机率起到了鼓舞基层干部人心的作用。其次, 本地的干部对于当地的农业生产方式、农业经营规律把握得比较清楚, 能够更好地指导劳动和提高生产效率, 更好地完成国家下达的生产任务。最后, 本地的生产队干部能够更好地和农民打成一片, 化解不必要的矛盾纠纷, 做好农民的思想工作。与此同时, 行政化的生产管理模式和政治因素渗透下的农业生产实现了内在统一。行政化的管理模式体现在“国家—人民公社—生产大队—生产队”这一生产计划的执行链条上。生产大队收到上级下达的生产指标以后, 将会召开会议, 将指标分配到生产队, 生产队则按照相关指标安排一年的生产。整个过程采用行政色彩极强的科层式农业管理模式。除直接的农作物生产环节外, 生产队还会组织农民参加兴修水利、抗洪防涝等各种集体事业, 这些带有公益性的劳动行为原则上都将会计入工分, 以激励农民与参与集体事业的积极性。人民公社时期的村庄治理方式, 既有行政管理色彩, 也受到政治因素的影响, 例如被政治标签化的“四类分子”, 他们在日常生活中和“贫下中农”之间进行了明显的区分[11]。此外, 由于集体内的共同农业生产使得农民缺乏足够的内在能动性, 为了延续人民公社体制, 这个时期始终强调社会主义教育[9]。数量较少但显示度较高的“四类分子”便成为教育改造对象, 这是凝聚大众人心和保持社会稳定的重要手段。
(二) 家户制的个体经营
十一届三中全会宣告农村实行家庭联产承包责任制的土地制度改革, 农民生产积极性大为提高, 但随着劳动生产率在当时条件下逐渐接近极限, 农村劳动力出现剩余。即便有“离土不离乡”的乡镇企业发展战略实施, 除了低级的重复资源浪费外, 并未从根本上解决问题。农业比较收益的下降、农村存在大量剩余劳动力、农民负担不断加重等因素逼迫户籍管理体制的放松, 大量农民开始外出务工, 空间上由近及远, 再往后是农民携家带口地远赴都市, 从简单务工到追寻新生活。据统计, 仅1980年代中后期, 约有8 000万农民工向城市迁徙务工, 其中20%涌入大型城市[12]。农民工大潮的兴起, 意味着村庄人口的锐减, 特别是青壮年人口及村庄精英的流失, 村庄因大片田地荒芜而呈现出衰败景象。这一时期的村干部在村庄内的实际地位下降, 一方面村干部的待遇不再像生产队体制中那样相对优越, 很多外出的农民的收入远比他们要高, 相比之下, 村干部开始过上入不敷出的生活。另一方面, 国家越来越倾向于对农民采取柔性的治理策略, 很多村干部反映“农民不好管理了”, 村干部的威望和人民公社时期一比便显得相形见绌, 因此很多村庄精英不愿意继续担任村干部。在地负担沉重和外出务工的比较收益进一步诱致他们流向大城市, 这使得村庄能人和年轻力壮的劳动力纷纷外出, 村庄人口“空心化”, 村庄治理结构“空壳化”。
从治理资源看, 人民公社体制的消解意味着农村生产资料的分散化, 村组织不再具备集体体制下基层政权对村庄资源的汲取和整合能力。改革开放以后, 村级提留也被取消, 一些经济落后的传统农业村庄, 治理资源匮乏, 加上村财乡管的基层财政管理体制使得村庄治理资源受到严重的行政约束, 村组织进行治理时往往是“心有余而力不足”。特别是停征农业税以后, 一方面是农民负担的减轻, 以往因征税引起的干群矛盾消失, 另一方面是村组织陷入“无人、无钱、无事”的无治理资源的治理窘境, “部分地区乡镇财政负债面高达90%, 一些乡镇的财政负债额远超其当年可用财力”[13]。而后中央推出的农业直补政策也斩断了基层政权截留国家财政补助以充实运行资金的路子。乡镇政府和村组织的正常职能因为资金的缺乏、人才的缺失难以履行, 村民自治制度因为精英流失和治理主体的锐减被虚化。农村人口流动加快的过程, 也是小农不断社会化的过程, 农民交际范围的边界扩大, 淡化了传统的熟人边界及边界内的传统行为规则[14], 往日凭据社会关联建立起社会秩序的村落亟待新型治理方式的介入, 否则容易陷入村庄失序的状况[15]。
从治理方式看, 这一时期的村组织经历了从行政式、强制式的治理方式到柔性、悬浮型的治理方式转变。家庭联产承包责任制虽然替代了人民公社制度, 但村组织仍有协助乡镇政府向农民征粮派款、贯彻计划生育政策、征税的职能[16]。以征税为例, 每值催税的月份, 村干部和乡镇部门负责人就会一家一户的收税, 针对一些不愿意交税或故意拖拉的农户, 村干部还会牵走他们的猪牛等牲口, 有时还会出现村干部和农民因为征税而发生的语言和肢体冲突。农业税取消以后, 村组织和农民的关系一方面是趋于缓和, 另一方面是两者联系上的松散, 村组织没有足够的用以村庄建设的治理资源, 村组织和农民的联系自然会减少, 农民要么外出务工, 要么留守在家过“自己的小日子”, 除了通过村组织获取贫困补助等常规事务外, 农民和村组织打交道的机会也较少。一些经济落后地方的“一事一议”完全沦为“负担性民主”, 村庄没有利益分红, 商讨的完全是责任和义务, 农民对此也十分排斥和厌倦, 农民参与村治的积极性不高[17]。当然, 农民和村组织之间还有一些常规的联系, 例如村组织的调整土地、村干部“骑着摩托车”主动登门去组织选举, 或者小组长去宣传党的政策、分发计划生育或其他政策宣传画等。当然, 这种治理方式中的“柔性”特征是相对于征税前的激进管理方式而言的, 并非和“村治行政化”概念相对, 那时长期存在的干部包村和管片体制实际上也在强化村组织的乡镇政府“一条腿”的角色[18]。
三、市场化规模经营:村庄治理结构的第三次嬗变
新时期的农地规模经营激起了资本和技术等要素跨越城乡的充分涌动, 是一次市场化的规模经营。伴随着这个过程, 市场经济、文化传媒等带来的现代性价值渗入农村, 从而弱化了乡贤、人情和乡村舆论等可以维持传统村庄有序治理的经典治理手法的效力。农地规模经营的过程使得村庄的人口流动趋于双向化:一方面, 外出农民人口进一步增多;另一方面, 外来资本开始进入村庄。这是一个加剧农村社会“陌生化”、加剧人情社会“市场化”的过程, 更是一个伴随着村庄治理主体变迁, 治理方式嬗递, 治理资源流势流向变化的过程, 也是一个村庄治理结构重塑的过程。因而, 农地规模经营背景下的村庄运行依托的是一个崭新的治理逻辑。但需要注意的是, 规模经营不等同于“资本下乡”, 工商资本 (1)不等同于外来资本。实地走访发现, 一些地方的农业企业具有内生性, 即其和村庄有着内在的血亲或地缘联系。这种情况下, 内生型工商资本和比较纯粹的外来资本对村庄的影响有所不同。
(一) 内生型工商资本与村庄治理
在一些地方, 内生型工商资本和村庄农民保持着较为良好的互动关系, 调研发现, 一些乡镇的农民非常放心地将土地流转给熟人成立的农业企业, 乡镇政府在培育新型经营主体时, 也会有意识地从本地发掘具备资质条件和经营潜力的“能人”。交易环节中, 农业企业在农产品行情不好的时候, 会积极承担责任, 想办法收购农民手中的产品, 而当农业企业面临资金紧张时, 一些农民也会愿意接受公司“打白条”, 可以说这种工商资本和农民之间保持着非常良好的信任关系。此种背景下, 国家财政转移的惠农资金还是留存在村庄内部, 治理资源在地域空间意义上没有出现太大的偏离。因此, 不论从农-企之间良性的互动关系, 还是从带动农民致富的效果来看, 此类新型农业经营主体都有助于累积村庄的治理资源。从治理方式上, 治理主体的乡土性消解了很多不必要的经济和民事纠纷, 降低了村组织的治理压力, 治理内容对村组织既有的治理方式没有提出过多的转型要求。
但应该警惕的是, 农民步向企业主的过程也是一个部分农民“资本化”的过程, 他们的自利性随着资本积累欲望的提升而膨胀, 另有一些个案研究发现, 即使是内生于本土的工商资本, 也可能会在规模经营中逐步成为“食利集团”, 他们或和地方政府及村组织共谋套取惠农资金, 或和既有的村组织进行利益博弈, 对村庄治理结构产生极大的影响[19]。
(二) 外来资本与村庄治理
内生型工商资本对村庄治理的影响是多样的, 不可一概而论。同理, 外来资本对村庄治理的影响也具有多样性, 但是外来资本和内生型工商资本的区别有二:一是其和农民不具备熟人社会的良好信任关系, 村庄舆论对其约束力也很小;二是其下乡的初始动机中包含着更为强烈的盈利心理, 这两点决定了不可简单乐观地评估外来资本的共享精神, 易言之, 其充当利益攫取者的可能性不低。目前的大量调研和既有研究也揭示了外来资本对村庄治理结构产生了诸多的冲击和形塑。因此, 本文主要从这种冲击入手来讨论外来资本对村庄治理结构的影响。另外, 盈利性是工商资本的共性, 区别是部分内生型工商资本带有共享精神, 但仍有部分内生型工商资本在村庄经营中扮演的角色和外来资本实则无异———更多的是一个纯粹的利益攫取者, 因此, 这种冲击与影响也是上述部分内生型工商资本所能引起的。
1. 治理主体的非对等性进出
治理主体的非对等性进出, 一是指数量上的非对等;二是指势力上的不对等。数量上看, 农地规模经营的前提是土地流转, 土地一经流转, 大量的农民将不再以地谋生, 他们选择前往大城市务工以寻求收入更为可观的工作。值得注意的是, 在传统的人均一亩三分地的自耕自足的小农式耕作方式中, 每亩土地滋养和束缚着众多的农民, 而土地流转以后, 规模经营将采用新的生产技术, 土地束缚的劳动力将会大为减少, 同等规模土地的收益大头也将归属极个别人。比较农地规模经营前后农业生产效率及同等规模土地的实际收益人数, 可知农地规模经营以后流出的农民将会比流入的新型农业经营主体的数量多。在村庄的治理网络中, 农民若想让自己的声音真正被重视和回应, 需要足量农民的相似欲求, 农民的大量外出进一步削弱了农民在公共事务上的话语权, 小农在生产中的利益和诉求更容易被忽略。
从势力上看, 外来资本相较于小农, 其在技术、人脉、资本、智力和市场对接程度上处于完全的领先地位, 大量研究发现, 农地规模经营可以使外来资本获取农业生产环节以外的财政惠农性收入, 所以一些具有政府工作背景的退休干部或干部亲属积极抢先参与规模经营, 此外, 由于农地规模经营符合国家推动农业现代化的政策导向———传统的小农户具有弱质性和高度分散的特点, 政府通过资本将农业规模化, 以实现政治任务和治理目标, 破除农业治理困境[20], 农业企业政策上的优势地位和实践中的政治经济社会资源动员能力, 进一步加强了其在村庄治理中的话语权以及和小农争利的能力。
2. 治理资源的非均衡性流动
适度规模经营符合农地经营制度走向现代化的政策导向, 外来资本也具备实施项目必备的前期垫付资金, 这与我国实施的项目制特点相契合, 因为竞争性的项目可以带来大量的建设资金, 但这同时要求村庄拥有足够的配套和预先投入资金[21], 与占据资本优势的外来资本联合便成为村庄和地方政府“抓包”的重要“法宝”。因此, 项目制使得村组织、地方政府和外来资本紧密地联合在一起, 项目资金更多地流向工商资本, 普通农户无法“染指”。此外, 一些地方财政给予的农业补贴也是根据种植规模实行梯度补助, 也即是承包的土地规模越大, 获得的农业补助越多。这容易形成农业补助的“马太效应”, 资金雄厚的新型农业经营主体越来越富有, 资金匮乏的小农越来越缺乏帮助。此外, 外来资本进入农村, 被雇佣的农民虽然能够增加自己的收入, 但是其始终处于资本链条的底端, 这不能带给他们真正的富裕。整个农民群体未能很好地享受土地的增值收益, 倒是外来资本最擅长反租倒包, 获取土地的级差收益。
从人情资源看, 长期生活在村庄内的农民们对于外来资本缺乏信任。农民的信任感基于熟人社会的逻辑, 生发于彼此长时间的生活相处形成的不自觉的可靠感, 并通过稳定生活圈子的舆论维持。外来资本的进入, 扩大和模糊了村庄边界, 使得传统的人际信任机制逐渐失效, 因此农民不愿意或者很难相信外来资本。而基于制度信任行动的外来资本也对农民的契约精神保持怀疑。
3. 治理方式的非规范性建构
非规范性建构首先表现在外来资本在部分农村社区尚未被纳入民主协商体系。由于我国中西部大多数农村地区长期“政经合一、政社不分”, 村委会和集体经济组织没有分开, 或者直接没有集体经济组织, 外来人口于法于情都难以取得政治参与机会。实际上村组织和外来资本的利益联接强度更大, 同时外来资本和农民的势力对比悬殊, 如果不从制度层面将外来资本吸纳进村庄的治理体系中, 村组织和外来资本的利益联结行为将无法制度化、透明化, 还可能诱发两个情况, 一是助推村级组织和外来资本的共谋行为, 二是进一步倒逼外来资本采取非法的降低交易成本的行为, 这两种情况均不利于真正保障农民利益。
村级组织、地方政府和外来资本利益联结强度大的原因有以下几个方面。村组织出于“便于实施项目”“打造亮点”“便于控制和管理”的需要[22], 往往站在外来资本一边, 在土地流转过程中, 甚至牺牲农民利益以低价将土地流转给外来资本。在农地规模经营过程中, 出现了一些病虫害问题, 村级组织和地方政府也会积极联系相关部门参与救助, 小农户在病虫害、水利灌溉方面实际上处于政策扶持的边缘。
因为没有被吸纳进村庄的民主协商体系中, 一些地方的外来资本无法 (其为了降低流转成本, 主观上也会排斥走正式渠道进入, 这是资本天然的逐利冲动) 以正式制度长效地保障自身利益, 这有可能会助推外来资本从非正式渠道减少交易成本, 可能会通过与“灰黑势力”结盟促成土地流转, 或者和基层政府合谋, 以求低价流入土地。这既增加了外来资本的经营风险、违法风险, 也增加了农民的经济风险, 扩大了村庄的社会风险。村委会和外来资本的利益联结因为国家政策的原因被强化, 正式制度的缺位可能会增加这个联结过程发生寻租行为的风险, 农民的利益也无法在一个有效的透明的前台被保障。
治理方式的非规范性建构, 农民和外来资本的利益纠纷缺乏有效的治理机制。农地规模经营过程中, 时常会发生农民因为地价上升而单方面毁约的行为[23], 或者出现农民偷盗外来资本农具和收获物的情况, 还发生了外来资本透支地力、农地非农化使用的行为, 这些违规违约行为以及农民和外来资本之间的矛盾仍没有找到很好地解决手段, 村组织处理这些纠纷时往往就是“和稀泥”。
概言之, 农地规模经营以后, 多元治理主体构筑起村庄治理的新的基本架构, 治理方式将各主体联结起来, 在强势治理主体的运作下、在外在政策力量的诱导和不规范的治理方式的助推下, 治理资源在村庄的治理结构内呈现不均衡地流动姿态。由此可见, 农地规模经营以后, 治理主体的变迁是村庄治理结构变化的先导力量, 其和治理方式、治理资源共同形塑村庄的治理形态。
四、影响当下村级治理的主体性因素
农地规模经营以后, 村庄的治理主体从“一元”走向“多元”, 治理主体之间的互动状态是不同治理结构的重要表征, 但是本文认为诸如雇工、村干部和工商资本等个体化角色并不是影响村庄治理结构的根本变量。因为, 村民自治终究是国家赋权的产物, 其现实效果与行政放权的空间息息相关[24], 此外, 一些有关村干部在土地流转中扮演何种角色的研究发现, “乡镇一级在自由度、扶持措施和负责制三方面不同的表现, 会使村干部产生不同的行为模式”[25], 而工商资本的行为模式实则是市场驱动, 特别是国家政策和法律规制作用的结果。因此, 必须剥开村庄治理结构的表象, 从科层体制和制度结构的层面去解析影响村治结构特性的因子, 因此本文拟从村级组织、地方政府、国家政策三个层次对此展开论述。
(一) 村级组织
村级组织对村庄治理结构的影响, 首先体现在其可以对村庄治理资源的流向施加作用, 而治理资源流向是否均衡的一个评价维度则是土地增值收益的惠及度。现阶段为了推进土地流转和规模经营, 一些村级组织一味地迎合工商资本, 试图为工商资本进入村庄创造低成本的生产经营环境, 造成农民无法享受土地增值收益。例如, 农民和农业企业签订的合同中言明的利益分红无法做实。这种情况又可以分为两种类别, 一是合同条款有操作性但尚未实现, 例如, 一些外来公司在合同中注明安排流转农户的家人就业等, 但是农业企业正式开工以后, 这些条款根本没有落实, 或是由于公司的盈利情况不佳, 或是公司为了降低运营成本。二是合同中放置一些不具备可行性的空头条款。如目前被部分地区农民接受和主流媒体宣传的“以地入股”, 但是一些调研表明, 由于经济发展程度的差异, 一些地方的农民根本就无法享受类似以“以地入股”形式流转土地带来的增值收益, 特别是经济落后地区, 因为土地租金是这些农民的主要收入来源, 将其入股意味着农民的短期收入来源和生活保障就会降低。面对这些难以实现的“画饼”, 村级组织并没有很好地为农民维权, 反倒是在签订合同时, 村级组织对于农民的行为作出诸多规定, 要求农民一定要服从集体利益, 配合公司的基础设施建设工作[26]。
其次, 村级组织的治理方式是否规范也影响村庄治理结构的稳定性。农地规模经营带来了新人流, 形成了不同的治理主体, 带来了各种利益, 形成了许多新矛盾新问题。这些问题很多是传统村庄不曾或不多见的, 一些村级组织在面对这些矛盾纠纷时并没有找到很好地解决之道, 从而影响了调节民间纠纷的职能行使。在我们调研过的一些地区, 农地规模经营过程的偷盗行为甚为常见, 企业主对此叫苦不迭。根据我们进一步的观察归纳总结, 发现偷盗行为不光出现在本地农民对外来资本的企业, 甚至也出现在内生型工商资本创办的农业企业。偷盗的内容既包括粮食果实等农作物本身, 也包括机油水泵等。一些地区近些年来出现了“公共地”使用权纠纷, 农民认为废弃的田地边角并未得到企业主的关注, 自己便可以去充分利用, 农业企业认为自己既然已经承包下整块田地, 自然不允许其他人在附近进行农业活动, 种粮大户和农民在耕种过程中因此很容易产生纠纷[27]。除了这两类情况外, 还有一些因为农民单方面毁约给农业企业造成巨大损失的事件。因为这类现象出现的频次之多、事件游走于法律的边界之内、涉及群体之广, 村组织往往很难找到恰到的协调方案。村组织能否安抚好企业主, 能否有效的教化和规劝农民的偷盗行为, 直接影响着治理主体之间的关系。
(二) 地方政府
家庭联产承包责任制走向农地适度规模经营的过程, 不仅是一次农地经营制度的革新, 更是一次农村社会治理结构的更新, 作为国家治理格局中重要一环的村级组织的职能履行状况必然会受其影响。从斯科特的“国家视角”看, 农地规模经营推进的整个过程, 也带有国家“控制的逻辑”和“改善的逻辑”[28]。村级组织既是法律制度承认的自治组织, 也带有鲜明的行政色彩。农地规模经营顺利实现需要的配套性制度和中介组织, 均需要地方政府在立法和政策上的推动。因此, 上级政府对村民自治和村庄治理结构也可以施加较大的影响。
调研发现, 地方政府对不同治理主体的回应性是不同的, 农业企业和地方政府的利益联结更强, 政府对于他们的回应性也更好, 小规模农户在农地规模经营背景下往往被忽略, 这会进一步加剧治理主体势力的非对等性。在遭受病虫害侵袭时, 农业企业往往会吸引政府农技服务的优先救援, 普通农户的农技需求得不到回应。除了农技服务提供的差别性对待, 在村庄的基础设施建设方面, 灌溉系统的建设、机耕路的铺设等一般都是从大户开始。此外, 随着外来资本的进入农村, 传统的针对小农的乡镇供销系统逐渐消失, 上门“收货”的小生意人逐渐减少, 为小农的生产经营销售提供了难题[27]。现今的基层政府工作重心主要在“布新”———即为新型农业经营体系的生长提供好的制度环境, 但是一些由老年人组成的小农生产经营模式被置于政策设计的视野边缘, 它们有被“除旧”的危险。此外, 一些地方的县乡政府为了推进土地流转, 强行给村级组织下行政指令, 并且会有意纵容外来资本采取极端手法对付“钉子户”, 土地流转时, 一些乡镇政府还会跳过村级组织直接和新型农业经营主体签订流转合同。这些行为均会加剧治理主体势力的非对等性, 也不利于村级组织对村庄进行规范性的治理, 使得村级组织无法在新型农业经营主体和农民之间充当公平的有权威性的管理仲裁者, 也使得各种治理资源更加偏向于新型农业经营主体。
(三) 国家政策
“国家政策”是指国家推进农地适度规模经营、培育新型农业经营主体的政策导向和实施已久的项目制, 这些政策交织在一起对地方政府和村级组织的行为产生了直接或间接的影响。政策的倡导使得培育新型农业经营主体不仅意味着宣扬政绩的农业发展“亮点”, 也意味着基层政府和村级组织获取和大户共同争取上级财政资金的机会。同时, 也强化了村级组织、地方政府和工商资本的利益联结关系, 由此引发了繁杂的治理问题。首先是上文所述的病虫害问题上的话语权失衡问题。其次是一些地方假借落实中央政策的名义, 贪求土地规模经营的进度, 利用各种优惠政策引入外来资本, 有的地区甚至违背农民的主观意愿, 整村强制推进土地流转以推进规模经营, 进一步加剧了村庄治理主体之间的势力非对等性。从村庄的治理资源流向看, 项目制推动的农业规模化生产中的真实“获利群体”是乡镇干部、村干部和承包大户, 通过完成上级下达的“指标”, 村干部可以拿到“合法规范”的奖励, 而承包大户则因为“项目制”流入自己口袋的大量资金甚至可以忽视递减的亩均效益[29]。
近几年来, 农地规模经营进一步推动农民的“离土离乡”, 随着外出农民人口的增多和外来资本的进入村庄, 村民自治制度滞后于现实政治生活:既有的村民自治制度没有在一个“政社分开”的制度框架下运行, 使得新进资本难以参与村级治理, 也使得村官贪腐现象层出不穷;青壮年农民大量流失, 现行村治制度还未获得关乎保障外出农民经济利益和唤起他们关心村庄事务积极性的政策设计;农村人口的异质性导致了“乡村社区及共同体陷入信任与认同危机”[30], 社区治理难度进一步增大。
由此可见, 国家政策一方面直接影响着村治制度, 另一方面可以通过治理资源的分配来正向激励地方政府的行为方式, 因此可以被认为是塑造村庄治理结构的根本因素。再联想前文对人民公社和家庭联产承包责任制时期村治结构的回顾, 可以认为国家政策是对村治结构施加影响的跨越时空的稳定变量。
五、优化村庄治理结构的路径选择
村级组织作为政府的“代理人”和村民的“当家人”, 在面对新的治理环境时, 理应充分发挥其自治权限, 积极回应各种治理难题。同时, 村级组织、地方政府和国家政策共同影响着村庄的治理结构, 但地方政府的行政行为既受到国家政策的正向激励, 也受到国家层面的制度规制。
(一) 基层视角
(1) 坚持村社自主性, 均衡村庄治理资源的流向。农地规模经营背景下, 部分村组织没有很好地保护村民利益和集体财产, 原因在于其急于引入外来资本、打造新型农业经营主体的功利心态, 忽略了外来资本是嵌入村庄的外生事务, 它和农民之间可能会产生强烈的利益博弈。农地规模经营以后, 项目制和农业补贴会进一步增加村庄的利益分化, 可能会形成地方政府和工商资本的“分利秩序”[31], 使得农业企业逃离农业种植环节, 进一步加剧农业治理的内卷化。村集体手握土地这一可以“生金”的资源, 应该充分利用这一资源优势, 在与外来资本合作的过程中保持自主性, 以土地和资本相博弈, 对外来资本的行为进行严格规制, 村委会要对新型农业经营主体的经营周期、经营预期和资本质量进行细致耐心地考察才允许引进[32]。此外, 村组织应该充分认识到引入资本的本质目的是为了扩大村庄收益, 在签订流转合同和发展新型农业经营模式的道路选择时, 村组织应该保障农民享受到土地增值收益的权利, 使得农业企业和农民结成利益共同体, 从而增强不同利益主体之间的信任感, 村组织应该充当好“主导者”, 而不单纯是一个“中介人、协调者”的角色。
(2) 健全利益协调机制, 创新村组织的治理方式。外来资本进入村庄之后, 村庄的利益分化会更加明显, 农民的“相对剥夺感”可能会增强。农民和外来经营主体在土地流转后的合同纠纷、生产经营中的“公共地”纠纷、偶有可见的“偷盗”行为, 都需要创新治理理念, 健全利益协调机制。现阶段, 一些地方政府在推动规模经营时, 也开始重视建立相关的纷调解体系。但是一些纠纷仲裁结构未能真正延展至村级, 增加了纠纷调解的难度, 同时负责纠纷调节工作的专业人员不足, 兼职者较多, 这也降低了纠纷调解效率。除了继续强化既有的纠纷调解制度外, 还应该做到以下几点:一方面, 应该充分发挥村组织在熟人社会的人脉资源, 作好农民的思想工作, 同时应该吸纳“新乡贤”或有威望的村民进入村委会的纠纷调节部门。但若想更好地解决村庄的矛盾, 需要从两方面入手, 首先强化社区认同, 让工商资本和农民结成休戚相关的经营合作伙伴关系, 其也就会自觉保护地力, 乐于和农民分享部分成果, 其次, 稳妥推进土地流转, 谨慎签订流转合同, 让农民和农业企业的行为都受到规制, 明晰各自的权利边界、行为边界。
(二) 顶层视角
实践中, 村组织难以充分发挥“自主性”、难以秉公处理利益主体间的纠纷, 有其工作方法不当和地方政府干预的原因, 但本质上是由于现阶段基层治理体制日益滞后于治理实践及国家政策试图对基层社会进行的间接控制。因而村组织无法首先从乡土实践出发去建设乡村, 其在面对纠纷时也难以秉持公正去维护村庄和村民利益。因此, 更为需要的是国家层面的政策设计。
(1) 发展基层治理体制, 提升自治组织的治理能力。小农利益被忽略是基层治理体制在新的村庄治理环境下亟待改革的表征。农地规模经营以后, 农村精英的大量流失, 使得村庄从“能人治村”变为“老人治村”[33]。村庄内的农民主体大量外流, 绝大数农民常年生活在城市, 很多人已经不再真正关心村庄事务, 这进一步弱化了农民的话语权。此外, 即使那些外出的农民工仍然热心村庄事务, 但是他们在利益诉求方面可能和小农们已经没有足够多的共识。随着外出务工人员越来越多, 如何在基层治理中提高被边缘化的小农的话语权, 使得基层政府关注他们基本的生产生活利益, 如何强化村委会的公共服务提供能力, 这将是未来完善村民自治制度的着力点。现有的一些改革经验可以为我们开拓部分思路:第一, 政经分开, 在一些有条件的地方逐步建立集体经济组织, 或者将原有的集体经济组织和村委会职能分开, 确保村委会能更好地发挥监督指导的职能, 更加全心全意履行公共服务职能, 同时, 为外来治理主体开放参与村庄民主的制度管道;第二, 户产分开, 进一步保障处于流动状态中的农民权益, 更加关注处于流动状态的普通农户的主体地位和应得利益;第三, 稳妥推进农村社区建设, 进而做到就业和社会保障服务入社 (区) , 社会救济社区办 (1) ;第四, 在社区建设和政经分开的基础上, 集体经济组织可以更好地发展集体经济。社区建设将会“转、并、联”自然村, 这将扩充治理区间的资源禀赋, 在农村社区建设稳步高效推进的情况下, 农村现阶段出现的超越自然村边界的“跨区域合作社”[34]可以在一个治理单位内实现, 这将提高基层自治单位的资源整合能力和经济发展潜力, 从而强化村庄和外来资本的谈判能力及维护居民经济利益和村庄财产安全的能力;第五, 发展民间组织, 民间组织可以分为“内生型和外生型”两类, 内生型民间组织较关注民众的自我需求, 外生型则带有组织者所倡导的理念的印记[35]。在政府的引导扶持下, 这两类民间组织都将会是对基层体制的巨大补充, 它们既能满足农村社区居民日益丰富的物质文化需求, 更能凝聚农村弱势群体的力量, 为农民提供规范的维权平台, 在治理主体多元的背景下, 还可以起到均衡村庄利益格局的功用。
(2) 优化惠农政策的实施细节, 兼顾资源流动中的效率与公平。项目进村的背景下, 部分农业企业旨在套取惠农资金和脱离种植环节, 农业种植效率往往不如人意, 项目资金没有真正促进村庄发展, 而是生成“分利秩序”, 农业企业没有真正发挥“带动效益”, 相反造成了农村的“有投入而无发展”的治理低效困境。此外, 工商资本在技术掌握和信息获取等方面的优势, 使得年老或其他具有特殊情况只能留守农村的小农面对着一个日益逼仄的农业生存空间, 如何兼顾农业生产中的小户利益?地方财政配套意在考察地方对于相关项目的意愿和急迫性, 但无意中使得财力一般的地方政府和村庄唯有选择“转嫁配套”[36], 导致基层政权对农业企业的资金依赖, 从而导致后期的资源流向难以体现公平和效率原则。为此, 可以尝试从以下方面做部分调适:完善项目制的环节管理, 严格项目审批, 特别是强化监督和验收程序, 充分尊重乡土实际, 进一步扩充基层组织在项目运行中的权责[37];加强对“四补贴”政策实施环节的监管, 加大对套取农业补贴行为的惩处力度, 精准补贴对象、规范补贴机制, 保障种植小户的基本生存生产利益, 激发新型农业经营主体的积极性。
(3) 培育内生型新型经营主体, 均衡村庄治理格局。内生型新型经营主体既包括前文所述的内生于村庄的农业企业, 也包括家庭农场等。实践证明, 一些具有地缘联系的企业家乐于参与村庄经营, 情感归属和社区担当使得其对于促进村庄发展不畏劳心费力, 并做出了一些贡献。但诚如前文所讲, 企业的盈利性总是倾向于膨胀, 部分内生型工商资本如外来资本一般也可能会成为一个利益攫取者。因此, 政府更应该为家庭农场提供孵化生长的政策环境———严格认定标准、打造社会化服务体系、健全农业保险和创新融资机制及在惠农资金的流向上可以适度向其偏好。首先, 家庭农场不会有农业企业一般的对于村庄治理资源的极强吞噬性。其次, 通过显化农业生产的比较收益, 鼓励“种田能手”回归村庄, 重操农业, 从而实现村庄劳动力结构的调整, 进而为提高农业生产效益和累积村庄治理资源提供前提。再次, 家庭农场相对于外来资本具有内生性特点, 其壮大也利于村庄的有效治理, 为正在调适治理方式的村组织缓解治理压力。复次, 家庭农场还可以将愿意务农、适合务农的青壮年吸附在土地上, 减少“游离”于城乡之间的“漂浮”民工, 解决村庄治理“空心化”的窘境。最后, 内生型经营主体的强大也利于平衡村庄治理主体间的利益格局, 从而利于构筑出一个质性稳定的村治结构。
(4) 追踪总结试点经验, 调适法律规制以回应治理现实。几年来, 农地改革试点地区在中央的统一部署和相关部门的指导下, 积极探索, 相关试点工作也取得了一定的进展:从进度上看, 一些地区的试点取得了较为丰富的工作经验;从试点范围看, 农业部将重庆大足、上海松江和天津静海等33个市、县和区列为农地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区;从试点内容看, 包括加强流转市场建设、强化风险防范机制和探索新型流转方式等。例如, 吉林延边为专业农场的生产经营提供了风险防范屏障———政策性农作物保险补贴, 因而全州参保率迅速提高, 为经营者解决了后顾之忧, 也降低了流转土地农户的经济风险。青海互助县创新土地流转纠纷仲裁机制, 以纠纷调解委员会为中轴, 将纠调解体系推及到乡镇, 并通过财政支出支持调解机构的正常运行。面对鲜活的实践经验, 相关部门有必要及时追踪总结试点经验, 摸清试点实效, 探查试点中存有的问题, 总结出一些具有普适性、借鉴性的典型经验, 进一步探索有序推进农地流转、实现规模经营的具有实操性的良方。此外, 相关部门还需比对相关法律规制与实践需求的偏差, 及时调整相关法律规制, 为农地规模经营提供更好的刚性保护。
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注释
1 韩长赋, 高云才, 冯华:“三权分置”改革是重大制度创新, 《人民日报》2014-12-12 (2) 。
2 张红宇:从“两权分离”到“三权分置”——中国农地制度的绩效分析, 《农民日报》2017-7-29 (3) 。
3 “海南省东方市三家镇某村委会将土地发包给海南某高新农业开发有限公司经营3年后, 村委会以情势变更为由, 诉请法院提高土地租金。近日, 海南省第二中级人民法院作出终审判决, 驳回村委会的诉讼请求。”央广网:村委会发包土地3年后涨租金海南二中院判决继续履行原合同, 2016年8月11日, http:∥news.cnr.cn/native/city/20160811/t20160811_522948301.shtml, 2017年7月10日。
4 “7年来, 互助县共受理处理各类土地承包经营权纠纷案件900多件, 乡村调解纠纷案件达600多件。乡镇和仲裁委员会受理处理案件293件, 其中仲裁16件、调解277件。”
5 这里的治理资源指的是有利于促进村庄走向善治的物质资源和情感资源。物质资源指代财政资金、政治参与机会等。情感资源包括村民之间的亲属关系、村庄历史记忆和村庄舆论的作用等。
6 治理方式是联接村组织和其他治理主体的手段, 是实现诸治理主体和谐共生的路径。
7 农地规模实践中, 农业企业具有资本、技术和人脉等优势, 很多村庄的农业发展都对其敞开了怀抱。龙头企业和家庭农场等均是规模经营的重要主体, 但由于势能较大的前者对村庄治理的冲击更为强烈, 因此本部分主要探讨的是农业企业对村庄治理的冲击。
8 吴晓燕:农地流转与村庄治理:变化和冲击, 《中国社会科学报》2010-1-19 (11) 。
