［中图分类号］K27；D693.69［文献标识码］A［文章编号］1005-4952（2014）04-0084-09

　　20世纪50年代，国家监察机关建立了人民监察通讯员制度，它是专门监督与群众监督相结合的制度尝试。1956年前后，国家监察机关对人民监察通讯员队伍进行了一次普遍整顿。国内学术界对这一问题研究极少，仅在为数不多的研究成果中有所提及[1]，但还不够完整、具体。本文试图借助相关档案资料对这一问题作一初步探讨。

　　一、人民监察通讯员组织普遍整顿的动因

　　（一）人民监察通讯员队伍发生了显著变化

　　自1950年起，各级国家监察机关即着手在政府机关及其所属企业、事业部门、人民团体、城市街道和农村中设置人民监察通讯员，以监察公务人员的不良现象并向监察机关报告。在“三反”、“五反”运动中，人民监察通讯员发挥了积极作用，引起各级党政领导重视，组织逐渐得到发展。从1952年8月政务院发布《关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》至1956年6月国务院批转《监察部关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》这段时期，人民监察通讯员工作空前活跃、队伍飞速发展。至1954年5月底，据不完全统计，全国有人民监察通讯员78196人，比1952年增加了近3倍。［1］至1954年9月，全国共有人民监察通讯员10.6万多名。［2］但是数量庞大的人民监察通讯员队伍由于形势的变化出现了新的情况和问题，主要表现在：一是监察通讯员频繁调动影响了其工作的开展。如上海市合作社一名工作人员给《支部生活》编辑部写信说，他从1952年起担任人民监察通讯员，其后三四年工作调动了24次。［3］二是人民监察通讯员组织机构的变动，如合并或撤销等原因，使人民监察通讯员由相对集中变得分散，为其开展工作带来了困难。三是有些原来是工人或一般干部的人民监察通讯员后来被提拔为单位负责人，无暇顾及人民监察通讯员的工作。四是有些同志犯了错误，不适宜再担任人民监察通讯员。五是某些监察机关忽视了对人民监察通讯员的领导，导致工作流于形式。这些情况的出现表明，迫切需要对这一队伍进行整顿，以便正常开展工作，继续发挥作用。

　　（二）国家监察机关体制发生了变化

　　20世纪50年代，国家监察机关体制一直处于不断变动当中。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关。”［4］同日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条规定，在政务院下设人民监察委员会。［5］1949年10月19日，中央人民政府政务院人民监察委员会正式成立。

　　各地人民政府依据相关法律法规，相继建立了监察机构。至1950年底，“有五个大行政区，一个中央所辖的民族自治区，二十八个省，十二个中央或大行政区所辖市，八个等于省的行政区和三百四十五个县（市、旗），成立了人民监察委员会”。［6］至1952年10月底，“已在六个大行政区、一个民族自治区、四十五个省、市、盟和一百七十个专区、一千一百六十个县建立了人民察监机关，并有二百四十八个省、市以上的业务部门建立了监察机构”。［7］1953年年底，全国已建立了3586个监察机关，其中县（市）监委就达到1775个。［8］1954年4月，中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，各大行政区委员会随同各中央局、分局一并撤销。1954年6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。各大行政区监察委员会也随之被撤销。

　　1954年9月，政务院改为国务院，原政务院人民监察委员会改为国务院监察部。1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，该法规定各省、直辖市、自治区人民委员会设立监察厅（局），各专署设监察处。1954年12月，《监察部关于调整地方各级监察机构及其有关事项的指示》规定，“在省、直辖市、自治区人民委员会中设监察机关，县和不设区的市和市辖区的人民委员会不设监察机关”。［9］在工作特别需要的县和不设区的市，专署或省的监察机关派遣监察组。

　　自1949年国家监察机关成立伊始，就明确要求各级人民监察机关设置人民监察通讯员，并且领导其工作。大部分县级监察机关被撤销后产生了一个问题：县级人民监察通讯员由谁来领导？县级以下的人民监察通讯员组织如何处理，是继续保留还是撤销？这就使整顿人民监察通讯员组织的工作提上了议事日程。

　　二、人民监察通讯员组织的普遍整顿

　　（一）国务院批转《监察部关于人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》

　　1956年6月11日，国务院批转了《监察部关于人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》（以下简称《报告》）。［10］《报告》的主要内容有：

　　第一，肯定了过去几年中人民监察通讯员所起的作用，并指出调整人民监察通讯员设置的必要性。《报告》指出，人民监察通讯员“广泛地揭发了国家行政机关和企业部门的各种不良现象，在改进工作和维护国家纪律方面，起了不小的作用”，但是由于目前国家监察机关的组织形式已有改变，人民监察通讯员的设置应该做相应的调整。同时，社会主义建设和社会主义改造正在加速进行，这就需要更加有效地发挥人民监察通讯员的监督作用。

　　第二，应该根据“注意质量、重点设置”的原则对人民监察通讯员组织进行调整，在重点地区、重点企业中酌量设置人民监察通讯员。《报告》指出，国家监察局[2]和各省、自治区、直辖市、设区的市监察厅、局，可在未设置监察机构或已撤销监察机构的机关和企业中有重点地设置适当数量的人民监察通讯员。派驻机关或企业中的国家监察机关，可在其监督的单位中有重点地设置适当数量的人民监察通讯员。同时规定，不能任命兼职过多的人员担任人民监察通讯员。

　　第三，规定了人民监察通讯员与监察机关的调整及领导关系。监察机关调整后，有些监察机关改为内部监察或专业监察机关（如财政、银行、商业、外贸等部门），原来设置的人民监察通讯员由国家监察机关加以调整并加强领导，必要时也可以交由各部门内部监察机关领导。被撤销的监察机关的人民监察通讯员则由上一级监察机关予以调整并加强领导。没有派驻监察机关的县，其人民监察通讯员由主管专区监察处予以调整和领导。

　　第四，规定了人民监察通讯员的任命程序。各级监察机关增加或新设置人民监察通讯员时，可经本单位民主推选或由党政领导推荐，由监察机关任命，工作调动时，一般应免去其人民监察通讯员的职务。

　　第五，要求各级监察机关重视人民监察通讯员工作，各主管监察机关应指定专人管理或兼管此项工作，每一季度发一次通讯员要点，根据一个时期的中心工作或随时发生的重大问题随时布置通讯的要求。主管监察机关应该派员和他们经常保持通讯联系。

　　《报告》下发前，由于人民监察通讯员队伍发展过于迅速、分布比较分散，但监察机关的领导未能及时跟上，导致人民监察通讯员的工作常常流于形式，《报告》的下发有利于改变这种状况，有利于各单位党政领导真正重视和加强人民监察通讯员工作。

　　同时，《报告》也存在一些不足，主要表现在：首先，由于人民监察通讯员的设置范围一般只限于在县级以上机关和企业，而在农村及在区、乡一级机关和群众中一般不设置人民监察通讯员，司法机关、学校、报社、合作社和人民团体中也暂不设置人民监察通讯员，这固然考虑到如果设置过多，国家监察机关人力有限，导致无法实现有效领导的结果，[3]但这一做法也在一定程度上削弱了人民监察通讯员在人民群众中的影响力。其次，《报告》没有规定如何保障人民监察通讯员的合法权益，以保护其工作的积极性。

　　（二）人民监察通讯员组织整顿的做法与步骤

　　遵照《报告》精神，各地普遍对人民监察通讯员的设置和领导进行了整顿。

　　1.排队摸底，制定计划

　　在整顿前，各地对本地区的人民监察通讯员的基本情况进行了深入摸底，全面分析后制定了整顿计划。摸底的方法主要是根据平时掌握的情况，向人民监察通讯员所在单位的党政领导了解情况，然后将其分成三种类型，即目前是否担任领导工作；是否存在历史问题；平时开展的监察活动是否有成效。在此基础上，以小组为单位，决定哪些小组该补选，哪些小组该改选，然后再制订出整顿计划。计划明确提出整顿是为了巩固组织，提高人民监察通讯员的思想水平，并规划了大体步骤。1956年，杭州市监察局在整顿人民监察通讯员组织时还特别强调要慎重细致，切实防止偏听偏信及不坚持原则等偏向。［11］

　　2.布置计划，统一认识

　　有的地区为了使人民监察通讯员的整顿工作能得到党政领导的重视，首先召开了有人民监察通讯员的单位负责人会议，在会上说明国家监察机关的性质、任务、职权范围及整顿工作的目的、要求和做法。这样的会议实际上成为宣传开展监察工作的会议。此外，召开了人民监察通讯员组织会议，指出小组长应端正态度、加强责任心、起骨干作用，并由小组长向单位领导汇报，然后再召开小组会议进行传达和讨论，以便使每个人民监察通讯员明确整顿的目的、要求和做法，端正态度。

　　3.总结工作，物色人选

　　人民监察通讯员小组以批评和自我批评的方式总结成立以来的工作，肯定成绩，检查缺点，提出改进的措施。通过检查总结，使人民监察通讯员明确自己是否能够继续担任。根据摸底阶段所了解的情况及各组的具体情况，确定各组需要补充的人数，然后物色人选。

　　4.群众选举，组织任命

　　在确定人民监察通讯员候选人名单后，召开全体职工大会介绍情况，然后进行讨论和选举。选举的方式有两种：一种是当场投票选举，随即公布结果；另一种是设分投票箱，分头选举，然后公布。前者适用于人数少且集中的单位，后者则适用于单位大、人数多且分散的单位。选举后将名单上报审查任命。

　　各地在调整人民监察通讯员组织工作中，总的来说是遵照监察部《报告》的要求进行的，但是也存在一些问题。一些监察机关存在“甩包袱”、工作简单化、对监察通讯员组织一撤了之的倾向，如“有些比较积极和起作用的人民监察通讯员也被免除，有些愿意继续担任人民监察员工作的，也设法打通思想予以免除”。［12］一些地方把整顿区、乡人民监察通讯员的工作理解为一律免除其职务，山东省原有2700多名人民监察通讯员，其中1300多人分布在农村，山东省监察机关采取了“一刀切”的做法，将农村的人民监察通讯员全部撤销。［13］河南省新乡专署监察处对博爱县人民监察通讯员组织调整试点工作中，将该县人民监察通讯员全部免除了职务。

　　为了纠正这一偏向，1956年11月23日，《监察部对河南省监察厅“关于新乡专署监察处对博爱县人民监察通讯员组织调整试点工作总结报告的通报”的批复》认为这样的做法是“欠妥当的”，批复指出：按国务院批转的《监察部关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》中所提出的“注意质量，重点设置和加强领导”的方针以及在农村中一般不设置人民监察通讯员的精神，应该是根据具体情况，对农村中原有的通讯员进行适当调整。对于离开本地的、兼职过多的、不起作用的、不适合继续担任监察通讯员的，或者本人不愿意继续担任的，通过这次调整，可以免去其人民监察通讯员职务；如果本人愿意而且适合继续担任人民监察通讯员的，则仍然可保留其职务。在进行调整工作时，必须首先摸清人民监察通讯员的工作情况和思想情况，帮助他们总结过去工作的经验。在方法上可以通过组长会议、座谈会、个别征求意见等办法，但不要使会议成为“免除监察通讯员的大会”，不要勉强解除通讯员的职务。对于被免去人民监察通讯员的，如果他们因此而遭到打击报复，必须切实地保护。同时，还可向他们说明，虽然他们不担任监察通讯员，仍可以向监察机关反映问题。［14］

　　三、人民监察通讯员组织普遍整顿后发生的变化及影响

　　（一）整顿后人民监察通讯员队伍规模的变化

　　自1956年6月，各地监察机关对人民监察通讯员组织进行整顿后，人民监察通讯员的规模发生了很大变化。绝大多数地区的人民监察通讯员人数比1955年有所减少，尤其是由国家监察机关直接领导的人民监察通讯员人数大幅度减少。如北京市在人民监察通讯员组织整顿前，共设置了人民监察通讯员2167名。经过整顿，人民监察通讯员的人数减少到339名（交给内部监察852名），比原来减少了74.2%，从原来的416个小组减少为45个小组。［15］

　　上海市监察局于1956年9月开展了对全市人民监察通讯员的整顿工作，上海市高级人民法院、工商局、统计局、教育局、规划局、体育委员会、上海市郊区合作社、新文艺出版社、新华书店上海发行所、上海海关10个市级单位的人民监察通讯员组织被撤销，［16］大部分人民监察通讯员交由内部监察领导。经过调整，上海市人民监察通讯员为722人，较1955年的1700多名减少了近1000人。［17］

　　1954年5月，天津市有人民监察通讯员3725名，这是天津市建立人民监察通讯员制度以来人数最多的时期。随着监察机关体制的调整，天津市人民监察通讯员人数逐步下降，1955年年底为2338名。1956年人民监察通讯员组织整顿后，至年底，人民监察通讯员为448名。1957年，天津市监察局又在一些重点单位和部门发展了178名人民监察通讯员。［18］

　　1956年12月，浙江省人民监察通讯员工作经部分调整后，全省有人民监察通讯员2037名，分布在农林、水力、工厂、基建、交通、财粮、商业、贸易、政法、文卫等部门。至1957年2月，浙江省有人民监察通讯员1987名，其中共产党员1068名，团员576名，群众343名。［19］浙江省省级机关中原有人民监察通讯员439名，在整顿中免去了一些兼职过多或作用不大的人民监察通讯员，在重点单位新发展了一批人民监察通讯员，通过整顿，共有人民监察通讯员332名。［20］

　　辽宁省原有人民监察通讯员3122人，经过整顿后，至1956年第三季度，人民监察通讯员人数为2256人，减少了800余人。［21］

　　河南省郑州市原有409名人民监察通讯员，1956年对人民监察通讯员组织进行了较大的整顿，调整后的人民监察通讯员为261人，其中继任的37人，省监察厅任命的3人，新任命的221人。分为53个通讯员小组。[4]

　　陕西省西安市原有779名人民监察通讯员，通过整顿，由西安市监察局派出监察室领导225名，市监察局直接领导235名，其余的319名监察通讯员分别交由各内部监察机关领导。［22］

　　经过整顿，少数地区的人民监察通讯员人数略有增加。如建筑工程部国家监察局华北办事处所属各监察室原有人民监察通讯员393人。1956年，该处对人民监察通讯员组织进行了整顿，大多数继续担任，免去了一些犯有严重错误、作风恶劣、脱离群众的人民监察通讯员的职务。此外，有些领导干部或兼职过多及已调离工作的同志也被解除了职务。经过改选补选，人民监察通讯员人数扩大为416人。［23］

　　杭州市监察机关于1956年第二季度对全市人民监察通讯员组织进行整顿后，人民监察通讯员人数为386人，比整顿前增加了90人。［11］但是，一般来说，人民监察通讯员人数增加的幅度不大。

　　值得一提的是，经过整顿后交由内部监察机关领导的人民监察通讯员仅接受本单位的领导，而缺乏国家监察机关的业务指导，实际上，“无形中监察机关和这部分群众的联系会少起来”，［15］难免会使监察工作受影响。

　　（二）对人民监察通讯员工作产生的影响

　　通过调整后，监察机关加强了对人民监察通讯员的指导和领导。不少监察机关深入人民监察通讯员小组帮助其建立和健全制度，如会议制度、汇报制度、反映问题登记制度等，印发业务学习资料，组织人民监察通讯员学习业务。如西安市监察局每月出一期《监察通讯员简报》，“所得的效果，一般反映尚好。不少人民监察通讯员认为是工作学习的好资料，对正确进行监察通讯工作活动有一定的帮助”。［22］

　　杭州市监察局有专人具体负责监察通讯员工作，经常深入访问各小组，搜集情况，帮助解决困难，并改进了监察通讯员反映问题的方式，不强求统一书面反映，可以采用口头、电话等不同形式。此外，还经常召开座谈会，帮助解决困难和听取反映情况；定期向监察通讯员布置监督反映的重点；加强对监察通讯员的教育。［11］

　　通过这些举措，使人民监察通讯员的工作在短期内产生了一定成效，他们积极开展工作，监督各种不良倾向，并及时向主管单位领导和监察机关反映、协助调查处理。如西安市监察局在1956年第一季度收到的材料有47件，第三季度上升为83件，而且质量较以前有所提高。西安市产科医院某些医务人员缺乏“一切为病人服务”意识，医疗事故频发，人民监察通讯员一再向院领导反映，但未得到及时和有效的解决，群众意见很多。人民监察通讯员又向市卫生局和监察局反映，问题终于得到解决。还有人民监察通讯员发现西安师范学校等7个单位存在违反粮食政策问题，及时反映到市监察局，经转粮食部门查处，又发现了40个单位也有不同程度的违反粮食政策的现象，并作了处理和纠正。［22］

　　上海市重工业二局农业药械厂人民监察通讯员小组一年中共反映40多个有关生产的问题，其中如反映该厂第四车间在制造4万个铜丝弹簧中有浪费铜料的问题。经处理，为国家节省了2万寸铜料。重工业部一局通用机械制造公司人民监察通讯员丁荣芬数次向领导反映，终于使长期被搁置仓库中、价值10万元的农业配件得到了处理。［24］

　　江苏省工业厅30名人民监察通讯员在1956年第4季度就反映问题79件，大部均做了及时处理。［25］

　　浙江省粮食厅监察通讯员孙熙贤对建德专区粮食局在建造办公大楼、宿舍工程上的严重铺张浪费现象进行了反映，省监察厅等部门进行了检查处理，省人民委员会在全省作了通报。［20］

　　但是，正如西安市银行雁塔区办事处人民监察通讯员刘昌杰所说：“我们小组在初担任这项工作的时候，都抱着高兴愉快的心情。但是，因为对监察通讯员工作业务生疏，本身业务工作又忙，所以热情慢慢消沉。”［22］这只是人民监察通讯员整顿后所产生的成效难以持久的一个原因，更深层次的原因是国家监察机关对如何保护人民监察通讯员的合法权益研究不够，致使不少人民监察通讯员在检举揭发时常常顾虑重重，怕得罪人、怕被打击报复。这反映了当时普遍存在的现实问题，即单单从规模上而不从制度层面去思考如何改善人民监察通讯员工作，是难以改变人民监察通讯员工作成效短暂这一尴尬现实的。

　　由于一些地区对人民监察通讯员的调整工作不够重视，工作启动也比较迟缓。如江苏省，至1956年年底仍有24个县、2个专区、3个市的人民监察通讯员整顿还没有开始进行。［25］1956年12月召开的全国第六次监察工作会议要求：“对于过去设置的人民监察通讯员组织，尚未着手调整的，至迟应在1957年上半年调整完毕”。［26］尽管作了这样的安排，但是由于1957年整风运动的开展，监察机关大部分人员都参加到这个运动中，人民监察通讯员组织的调整工作被中断，一些地方的人民监察通讯员调整工作不了了之。

　　从一定意义上说，1956年的人民监察通讯员组织的普遍调整标志着20世纪50年代的人民监察通讯员工作从空前活跃逐步走向停滞与沉寂。

　　［ 参 引 文 献 ］

　　［1］《全国各地人民监察通讯员发展到七万多人》，《人民日报》1954年5月26日，第3版。

　　［2］《中央人民政府人民监察委员会关于1954年1~9月的监察工作报告》，杭州市档案馆：H-0554。

　　［3］《读者来信》，上海市档案馆：B26-2-795。

　　［4］《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第6页。

　　［5］《中华人民共和国中央人民政府组织法》，《人民日报》1949年9月30日，第1版。

　　［6］《一九五○年人民监察工作总结及一九五一年工作任务的报告》，《人民日报》1951年8月15日，第3版。

　　［7］《全国监察工作会议确定今年中心任务　监督国家建设计划的正确执行》，《人民日报》1953年3月11日，第3版。

　　［8］《中央人民政府政务院人民监察委员会关于1953年人民监察工作总结及今后工作任务的报告》，杭州市档案馆：H-0553。

　　［9］《监察部关于调整地方各级监察机构及其有关事项的指示》，《中华人民共和国国务院公报》1954年第3期。

　　［10］《监察部关于人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》，杭州市档案馆：H-0547。

　　［11］《我们是怎样整顿人民监察通讯员的》，杭州市档案馆：J105-1-41。

　　［12］《进一步发动与组织群众监督国家机关和维护国家纪律是监察机关的重要的光荣任务》，上海市档案馆：B26-2-491。

　　［13］《山东省监察厅关于转发国务院批转监察部“关于人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告”》，上海市档案馆：B26-2-443。

　　［14］《监察部对河南省监察厅“关于新乡专署监察处对博爱县人民监察通讯员组织调整试点工作总结报告的通报”的批复》，杭州市档案馆：H-0547。

　　［15］《北京市监察局关于人民监察通讯员的调整和组织领导的工作总结报告》，北京市档案馆：027-001-00186。

　　［16］《上海市监察局关于撤销监察通讯员组织的报告》，上海市档案馆：B26-2-443。

　　［17］中共上海市委党史研究室编：《历史巨变（1949~1956）》，上海书店出版社2001年版，第469页。

　　［18］《天津通志·监察志》，天津社会科学院出版社2008年版，第458页。

　　［19］《浙江省监察厅关于对当前人民监察通讯员工作应如何加强领导的意见》，浙江省档案馆：J104-7-76。

　　［20］《1956年下半年度及1957年第一季度省级机关人民监察通讯员工作总结和1957年下半年工作意见》，浙江省档案馆：J104-9-38。

　　［21］《辽宁省监察厅关于1956年人民监察通讯员工作总结》，上海市档案馆：B26-2-583。

　　［22］《西安市监察局惠居良局长在西安市人民监察通讯员颁奖大会上的报告》，上海市档案馆：B26-2-583。

　　［23］《建筑工程部国家监察局华北办事处整顿监察通讯员组织》，杭州市档案馆：H-0547。

　　［24］《上海市监察局1957年2月向人民代表视察工作时的汇报材料》，上海市档案馆：B26-2-495-1。

　　［25］《江苏省监察厅关于人民监察通讯员工作的整顿设置情况及今后工作的意见报告》，江苏省档案馆：4003-003-0377。

　　［26］《监察部关于1956年公民控诉、人民监察通讯员及惩戒工作的总结和今后意见》，杭州市档案馆：H-0548。

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