中华人民共和国成立后，随着国防科技工业的发展壮大以及国内政治环境和社会经济情况的变化，国防科技工业领导管理体制经过了较为频繁的调整过程。梳理历次领导体制变革的历史过程，有助于深入分析和研究中国国防科技工业管理模式的现状和成因，总结领导管理体制的特点，剖析这一管理体制的不足和存在的问题，从而提出进一步改革调整的建议及对策。长期以来，学界对中国国防科技工业领导管理体制的研究主要集中在理论探索和现实对策方面，对其发展演变的历史进程较少有系统深入的研究。笔者将散见于文献著述、回忆录、传记中的相关资料加以搜集整理，力图对20世纪五六十年代中国国防科技工业领导管理体制的发展演变与调整改革的历史进程做一些探索性的研究。
中国国防工业的创建
在解放战争后期，中共中央做出了调整军事工业的战略决策：兵器工业要从战时工业向国防工业转变。在组织上从军事系统划归政府系统，纳入国民经济体系；在领导体制上，则以大区为主，按行业归类，并开始从山区乡村向城镇转移，从分散向集中调整。［1］1949年前后，国防工业的领导体制仍沿用解放战争后期的建制，由各大行政区人民政府或军政委员会领导，重工业部负责业务归口管理。1950年5月，重工业部成立兵工办公室，副部长刘鼎兼主任。［2］兵工办公室是兵器工业的归口管理机构，对全国兵器工业的调整、生产计划、产品规格和财务结算实施统一归口管理。1950年上半年，中央人民政府政务院（以下简称政务院）批准在重工业部设立航空工业筹备组、电信工业局等机构，负责组织生产并积极准备军工企业的调整工作。
船舶工业承担着为海军装备建设和国家航运事业服务的重要任务。新中国成立初期，船舶工业没有全国统一的管理机构，各地船厂多由人民解放军军事管制委员会先行接管，嗣后由各地按系统分别管理。经过考察，刘鼎认为有在重工业部下设立船舶工业局的必要。由于船舶工业大部分力量集中在上海市，刘鼎与华东工业部副部长程望磋商后，征得华东局的同意，并报中央财政经济委员会（以下简称中财委）批准，于1950年10月在上海市成立了船舶工业局，隶属重工业部。［2］（p.419）12月29日，政务院任命程望为局长。［3］船舶工业局的成立，标志着中国船舶工业有了全国统一的领导机构。
抗美援朝战争爆发后，兵器工业进入紧急战备生产。为了加强对兵工生产和建设的领导机构，1951年1月，中共中央批准成立中央军委兵工委员会（1954年9月，中央军委兵工委员会撤销。），周恩来兼任主任，聂荣臻、李富春为副主任。空军司令员刘亚楼、海军司令员萧劲光、军委装甲兵司令员许光达、军委炮兵司令员陈锡联、军委总后勤部部长杨立三、重工业部代部长何长工等9人为委员，雷英夫为秘书长。中央军委兵工委员会的成立，改变了此前兵器工业由各大行政区分散管理的状况。［2］（p.405）1951年4月，政务院第80次会议决定在重工业部下成立兵工总局（其前身为兵工办公室），统一管理全国兵器工业，并受中央军委兵工委员会领导，刘鼎兼任局长。中央军委兵工委员会负责确定兵工建设的方针与原则，兵工总局则负责组织军队武器装备的生产。中央军委兵工委员会和兵工总局的成立，加强了对军工生产的集中统一领导，为建立统一的国防工业管理体制积累了经验。［4］
为加强对航空工业建设的领导，1951年4月17日，中央人民政府革命军事委员会和政务院颁发了《关于航空工业建设的决定》，宣布成立航空工业管理委员会，聂荣臻为主任，李富春为副主任，刘亚楼、何长工、段子俊、马文等为委员。决定指出：航空工业在目前阶段必须实行统一管理和经营的原则。只有在航空工业发展到能够制造飞机而且需要将工业生产力量集中用到飞机生产时，才应把修理任务与制造装配任务分开进行管理和经营。为此，决定空军司令部下辖的工厂，除四个氧气厂外其余全部移交给重工业部航空工业局接收。（孟广荣、孙广运：《新中国航空事业史稿》，航空工业部档案馆1982年印，第12～13页。）4月18日，中共中央向各中央局、分局、军区并财委发出通知，决定成立重工业部航空工业局，统一负责所有飞机的修理工作，段子俊任局长。4月29日，周恩来签发中央人民政府文件，正式批准航空工业局在沈阳成立。7月，政务院任命重工业部代部长何长工兼航空工业局局长，负责航空工业的组建工作。［5］
1952年8月，中央人民政府第17次会议通过了《关于调整中央人民政府机构的决定》，决定成立第二机械工业部（以下简称二机部），任命赵尔陆为部长，张霖之、万毅、刘鼎为副部长，统一管理国防工业。同时决定撤销大行政区的兵工管理机构，实行部 — 管理局 — 企业的三级管理体制，从分区管理改为中央集中领导、统一管理。［1］（p.37）二机部初建时下辖三个局，二局主管枪炮弹药生产，局长由刘鼎兼任，后由张连奎接任；四局主管航空工业，局长由赵尔陆兼任；六局主管坦克装甲车辆工业，局长为刘雪初。［6］船舶工业局则划归第一机械工业部（以下简称一机部）领导，改名为船舶工业管理局。（船舶工业管理局于1954年4月由上海迁往北京，陈扬任局长。参见《当代中国的船舶工业》，当代中国出版社1992年版，第750页。）9月1日，赵尔陆就二机部初建等情况向中央呈送报告。报告说：“原隶属重工业部的航空、兵工、坦克三个工业局的领导机构与所辖工厂已正式拨交二机部领导。目前工作重心拟定为建立、健全与调整机构，调配干部，充实工厂，熟悉情况，并为迎接新的生产建设任务准备条件。”毛泽东批示：此件已阅，很好。［7］
此时，军委通信部代管的电信工业局也面临归属问题。军委通信部部长王诤与副部长刘寅商议后认为，电信工业归属到二机部才有可能被列入重点建设的行业。于是，他们积极争取把电信工业局纳入国防工业的建制序列。就在此时，主持政务院财政经济委员会日常工作的副主任薄一波打电话到通信部询问此事。财政经济委员会重工业处发出书面通知，拟将电信工业局所辖的5个企业划归一机部电器工业局接管。刘寅立即发电报向正在出国访问的王诤请示，王诤回电同意电信工业局归属二机部领导。随即他们派人找二机部部长赵尔陆洽谈。赵尔陆提出两点要求：第一，请军委通信部派一位懂行的人来当局长，最好是由王诤任二机部副部长兼电信工业局局长；第二，目前没有一分钱投资，连一平方米房子也没有。［8］王诤回国后与赵尔陆商量达成了一致意见。1952年11月20日，刘寅起草了《关于电信工业统一领导隶属确定问题》的报告，上报聂荣臻转呈周恩来。1953年4月，经政务院财政经济委员会批准，电信工业局改属二机部建制，改称二机部第十局，刘寅任局长。［9］
1953年9月，二机部调整兵器工业管理机构，二局分为三个管理局：一局主管枪炮和枪弹行业；二局主管炮弹、火工品行业；三局主管火炸药行业。同时撤销西南分局、东北办事处和山西办事处。（1956年1月31日，二机部二局和三局合并为二局，主管炮弹、火化工行业。参见《当代中国的兵器工业》，当代中国出版社1993年版，第578、580页。）至此，国防工业实现了集中统一管理，并开始具体组织国防工业的大规模建设工作。
为贯彻中央提出的“军民结合”指示精神，二机部与一机部合并
1956年，我国绝大部分地区基本完成了对生产资料私有制的社会主义改造，探索一条适合中国国情的建设社会主义道路的任务摆到党的面前。4月21日，毛泽东等中央领导听取李富春关于第二个五年计划的汇报。在讨论关于战时和平时工业生产的互相转化问题时，毛泽东说：“学两套本事，在军事工业中练习生产民用产品的本事，在民用工业中练习生产军事产品的本事。这个办法是好的，必须如此做。”［10］25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表了《论十大关系》的讲话，其中把经济建设和国防建设的关系作为主要问题进行了论述。他提出要把军政费用降到一个适当的比例，增加经济建设费用。［11］为了贯彻毛泽东的指示，朱德于1956年8月撰写了《我对主席指示的十大关系的体会和想到的一些意见》报送中央，意见认为：“经济建设和国防建设不是平行的，而是相互适应的。民用工业和国防工业应该结合起来，使二者能够在平时为经济建设服务，在战时迅速地转向为战争服务……因此，可以考虑，把第一、二机械工业部合并起来，共同规划一个统一的、对平时生产和战时动员两不误的长远计划，以适应当前经济建设和国防建设的需要。”［12］9月4日，朱德在中央军委第84次扩大会议上就军工厂的建设问题谈了自己的意见。他说：“建设军事工厂是必要的……同时，军事工厂在平时也可以生产民用产品……所以，要考虑将第一机械工业部和第二机械工业部合并起来的问题，要多生产几种产品，如可以制造机器、大铸件、手表等，使工厂有收益，不能撂起来。”［13］
中共八大之后，中央决定每一个中央委员要联系一个部和一个省，朱德负责联系一机部和四川省。［13］（p.1563）经过调研，朱德更加主张将一机部和二机部合并，搞军民结合。1957年1月2日，朱德指示工作人员转告主持中央军委日常工作的彭德怀：“军队的干部要大力支持国家的经济建设。战争时期，要全国总动员支持战争；和平时期，要动员全国支持经济建设，原军工厂要转为和平生产。第一机械工业部和第二机械工业部要共同拟定出和平时期和战争时期的协作生产的计划。如果把第二机械工业部的第二个五年计划的投资转为民用生产，对国民经济的发展将是最有利的。”［13］（p.1575）1月5日，朱德和国务院副总理兼国家经济委员会主任薄一波讨论了军工生产转为和平生产的问题。朱德说：“我看短期内，世界大战打不起来，因此，相当数量的军工厂可以改为民用工厂，军队也可以大大裁减。军工厂不改为和平生产是要犯错误的。第一机械工业部和第二机械工业部应合并。”［13］（p.1576）3月，朱德对重庆市的工厂企业进行了视察，认为重庆市各军工厂的生产任务不足，人员、设备浪费很大，需要很好地解决，否则，将给国家造成严重损失。3月19日，朱德向中共中央报告在重庆市的视察情况：“军工厂转民用生产或军工厂生产与民用生产相结合的问题，是迟早非解决不可的，要转还是早转好，早转少损失些，越转得晚，损失越大。应充分发挥和利用军工设备等的有利条件，为国家生产建设服务”。［13］（p.1594）8月14日，朱德在和李先念讨论机构改革问题时再次明确表示：一机部、二机部和电机工业部三个部应该合并起来，重新给他们分配任务。［13］（p.1621）
为落实中共中央提出的国防工业要“平战结合，军民结合”、“学会两套本领”［1］（p.54）的方针，1958年2月，一届全国人大五次会议决定，一机部、二机部和电机制造工业部合并组成新的一机部，赵尔陆任部长。新的一机部按专业组成生产管理局，原二机部主管兵器工业的一局、二局和六局合并，组成第五生产管理局。坦克局先与机车车辆局合并，组成七局，后又从七局分出，合并到五局。［1］（pp.55,581）航空工业局由原二机部四局改为一机部四局。［5］（p.673）船舶工业管理局改名为第九工业管理局。［3］（p.754）同时，大部分国防工业企业的领导权下放到所在省，实行中央主管，工业部与地方双重领导，以地方为主。
配套的国防科研体系初步建立
20世纪50年代中期，中国的国防工业、基础工业和科学技术都有了较快的发展，在尖端技术领域汇集了一批高水平的专家，并开展了一些科研工作，有了一定的基础。同时，苏联政府也表示愿意在原子能及导弹技术方面给予中国援助。1955年1月15日，中共中央书记处扩大会议做出发展原子能事业的决定。1956年2月，受周恩来委托，钱学森起草了《建立我国国防航空工业的意见书》，提出了我国火箭和导弹事业的组织方案、发展计划以及具体措施。2月22日，周恩来将意见书送毛泽东审阅。［14］
1956年3月14日，周恩来主持中央军委会议，决定成立航空工业委员会（以下简称航委），直属国防部，负责导弹研究机构的组建，组织导弹研究与试制工作，通盘协调导弹与航空工业的研制、生产的方针、方向等问题。周恩来提议聂荣臻任航委主任。黄克诚、赵尔陆任副主任。5月10日，聂荣臻向国务院、中央军委提交了《建立我国导弹研究工作的初步意见》的报告。报告建议：“在航委下设立导弹管理局，统一领导导弹的研究与生产工作，由钟夫翔任局长，钱学森任总工程师。”“建立导弹研究院，钱学森兼任院长。”“建立自动控制研究所、无线电定位研究所，加速建立无线电元件研究所。”［15］同年7月，聂荣臻在同赵尔陆、安东等商谈导弹研究院的组建问题时提出：在一段时间内，导弹管理局、导弹研究院要由军队管起来。由二机部和总参通信兵部代管的与导弹研制有关的几个研究所，行政、组织等方面由二机部、总参通信兵部分别管理。航委与二机部在国家财政上分列两个户头，导弹研究需要的人、财、物由航委导弹管理局统一做出计划向国家申请后，再分配到导弹研究院和二机部、总参通信兵部代管的各研究机构。这些建议后报经周恩来批准。［15］（p.584）
为保密和便于对外联络，航委所属导弹管理局、导弹研究院分别改称国防部第五局、国防部第五研究院。1956年10月8日，经中央军委批准，国防部第五研究院正式成立。当时的组织形式是：航委领导五局，五局领导五院。五局是管理机关，而五院却没有办事机构。经过再三考虑，钟夫翔认为应该将五局同五院合并，精干机构，提高效率。钟夫翔致信聂荣臻，建议撤销五局，将五局的职能部门合并到五院。1957年2月14日，钟夫翔在会议上就这一问题做了说明。聂荣臻表示同意钟夫翔的意见。［15］（pp.603～604）3月1日，国防部第五局正式撤销，并入国防部第五研究院。
1957年10月15日，《中华人民共和国政府和苏维埃社会主义共和国联盟政府关于生产新式武器和军事技术装备以及在中国建立综合性原子能工业的协定》（以下简称“国防新技术协定”）签署，苏联政府答应在建立综合性的原子工业、生产与研究原子武器、火箭武器等方面对中国政府进行技术援助。为适应“国防新技术协定”签订后产生的新情况和新任务，周恩来建议在国防部下设立一个委员会，统一管理原子能工业和导弹的研究制造等工作。在落实“国防新技术协定”的过程中，苏联提出，不能由总参装备计划部接受苏方提供的导弹物资，中国应仿照苏联的做法，在国防部下设第五部（苏联这方面的工作由其国防部第五部负责），负责领导各型导弹武器的仿制工作。［16］经过慎重考虑，中央军委决定在国防部设第五部，负责领导全军特种武器装备的科学技术研究和特种部队的组建及其装备计划等工作。［17］1958年5月19日，国防部第五部成立，总参装备计划部部长万毅兼任部长。［18］
1958年9月，聂荣臻代中央军委起草了给周恩来并毛泽东、中共中央的报告，建议把航委的工作范围加以扩大，改为国防部国防科学技术委员会（以下简称国防科委），统一领导核武器、导弹武器和常规武器装备的科学研究工作。10月16日，中共中央批转了中央军委的报告，同意成立国防科委。［19］聂荣臻任国防科委主任，陈赓任副主任。国防科委的成立标志着在中共中央、国务院、中央军委领导下，有了统一管理国防科技发展工作的机构，加强了对国防科技工作的集中统一领导，有利于国防科技重大决策和一系列方针、政策的贯彻执行，从而加速了国防科技事业的发展。
国防科委成立后，鉴于国防部第五部和国防科委在全军特种武器（导弹和原子弹）管理工作上存在机构重叠、职责不清等问题，1959年2月，万毅在向聂荣臻汇报工作时建议撤销国防部第五部，由国防科委统一管理特种武器的研制。聂荣臻表示同意。［20］4月，中央军委决定并报请中共中央批准，国防部第五部合并到国防科委，调万毅任国防科委副主任。同时，总参谋部装备计划部负责常规武器的科研处也合并到国防科委。［17］
为加强对常规武器科研工作的组织领导，在聂荣臻、陈赓等的建议下，1960年12月，中央军委向中共中央呈送了关于以三机部、一机部和海军、空军、通信兵部的有关研究机构为基础，组建航空、舰艇、无线电电子学三个研究院的报告，得到中央的批准。从1962年1月起，上述三个研究院隶属国防部建制，正式列入军队编制，番号分别为国防部第六、第七、第十研究院，业务工作由国防科委统一领导。唐延杰、刘华清、孙俊人分别任第六、第七、第十研究院院长。到20世纪60年代初，国防科委领导下的科研队伍已拥有38个单位，约8万人，初步建立了比较配套的国防科研体系。［17］（p.38）
逐渐理顺国防工业领导体制
20世纪60年代初，中国国防科技工业已初具规模。（参见姬文波：《20世纪六七十年代中国国防工业布局的调整与完善》，《军事历史研究》2016年第4期，本文不再赘述。）随着国防工业规模不断扩大、工业部门类别复杂齐全，国防科技工业的领导管理体制也必须做出相应的调整和改变。同时，国防工业生产受“大跃进”的影响，产品质量严重下降，国防工业的整顿和领导管理体制的调整势在必行。
1959年9月，中共中央组成新的军事委员会。中央军委副主席贺龙分管国防工业，聂荣臻分管尖端技术、新武器的研制工作。新的中央军委就国防工业的管理体制问题进行了研究，初步形成三个方案：第一，国防工业部门属于国务院建制，由国务院领导，重大事项由国务院、中央军委研究确定，军队与国防工业部门之间主要是订货、试验、鉴定、验收的关系；第二，国防工业受国务院、中央军委双重领导，以中央军委为主，国防工业部门归军队管理；第三，国防工业受国务院、中央军委双重领导，国务院为主，军委直接管理。贺龙倾向于第三个方案，并报告了周恩来。［21］
1959年10月30日，国防科委副主任陈赓向中央军委提交了《关于导弹研究生产情况和对军工生产管理体制的意见》，汇报了导弹研究、生产的情况，对军工生产管理体制提出了意见。陈赓认为，一机部本身任务很重，既要生产民用产品，又要生产军工产品；既有常规，又有尖端，头绪很多，势难兼顾。他建议军委考虑恢复过去的办法，以导弹技术为中心，包括全部军工生产，组建一个国防工业部，建制属国务院，日常业务归军委领导。［22］
11月2日，聂荣臻审阅陈赓的报告后批示同意，并将报告转交总参谋长罗瑞卿。［20］（p.691）7日，贺龙主持中央军委常委第四次会议，听取一机部部长赵尔陆关于国防工业现状的汇报。［23］在讨论国防工业体制问题时，聂荣臻说，为加强对国防工业的领导，建议成立国防工业委员会。会议采纳了这一建议。［20］（p.691）9日，聂荣臻代中央军委起草给毛泽东、中共中央的报告。报告提出，为了充分满足国民经济高速发展的需要，又要尽可能照顾国防工业的发展和统一规划，“建议在军委领导下，成立国防工业委员会，吸收计委、经委、建委负责同志参加，并在这个委员会下边，成立一个小的办事机构，处理日常工作”。中央如同意这一建议，“我们提议调方强同志任第一机械工业部副部长兼国防工业委员会秘书长”。［20］（pp.691～692）
11月29日，方强向贺龙提交了书面报告。报告提出：“为了贯彻军委在国防工业上的工作方针，办公室的组织既要精干，又要有足够的力量开展各方面的工作，建议办公室由6个小组组成。”报告还对办公室的任务做了初步考虑，即“负责组织国防工业基本建设布局、生产安排等方面的规划协作，调整平衡，检查督促，沟通国防工业内外关系，提出问题，交贺总和国防工业委员会讨论解决”。［21］（p.94）聂荣臻建议，国防工业委员会办事机构设置的各组应按军种、兵种性质设立7个组：组织动员组、空军组、海军组、通信组、装甲坦克及工程组、火炮牵引车辆步兵武器组、秘书组。办事机构的人员要起三方面的作用：对委员会起专家参谋作用；对工厂企业起督促检查作用；对各军种、兵种起联络通气作用。［20］（p.699）
1960年1月5日，中共中央批准成立中央军委国防工业委员会（以下简称国防工委）。贺龙为主任，贺龙、聂荣臻、李富春、薄一波、罗瑞卿、萧劲光、刘亚楼、赵尔陆、张爱萍、宋任穷、王鹤寿、彭涛、柴树藩、方强为委员，方强兼任秘书长。1月6日，贺龙主持召开国防工委全体委员会议，宣布国防工委是在党中央、国务院、中央军委领导下，负责研究、规划的委员会，是协商办事的组织，不是一级行政机构，不代替国家各级行政机关行使职权。［21］（pp.96～97）
鉴于一机部统管国防工业存在着许多难以克服的问题，1960年6月23日和26日，聂荣臻两次召集会议，讨论国防工业体制调整问题。聂荣臻在会上提出：“当前国防工业的问题很多，近两年来，导弹、飞机等没有拿出什么东西来。一机部对军工生产照顾不过来。我曾向林、贺两位副主席谈了，把造船、无线电、导弹的生产从一机部分出来，单独成立几个工业部。分出来后的工业部不要大，但要管细些。把研究、设计、试制三者结合起来，把研究设计、生产试制和使用三者结合起来。分出的几个工业部，要置于国防部的领导之下”。［20］（p.723）6月29日，聂荣臻约请罗瑞卿、陈赓、杨成武、萧华、张爱萍、宋任穷、安东等座谈国防工业体制问题。聂荣臻指出：“我一直主张科研、生产、使用三者要结合起来。为加强对国防工业的领导和管理，建议把国防工业常规武器部分组成航空、电子、兵器、舰船4个工业部，由中央军委统一领导研究和生产，对国务院负责。”7月2日，第17次中央军委常委会议讨论了国防工业分部和国防工业的领导体制问题。［20］（pp.724～726）在中央军委提议下，1960年9月，中共中央决定国防工业仍从第一机械工业部分出，成立第三机械工业部（以下简称三机部），任命张连奎为部长。
1960年10月，中央军委举行扩大会议。贺龙提出，为了适应未来战争的需要，我们必须抢时间突破尖端，这是我国国防工业最急迫的任务。他建议：全军办国防工业，把国防工业部门的力量和军队的力量汇合起来，拧成一股绳。［23］（pp.668～669）1961年1月，中共中央决定三机部并入国防工委，对外称三机部，贺龙任第一书记，孙志远任部长。［1］（p.584）同月，中共中央决定：“国防工业一律由国防工委直接领导。过去下放的国防工业企业一律收回。”［24］国防工委党组于4月向中央呈送了《关于建议收回26个下放的国防企业和4个汽车厂的报告》，获得批准。［1］（p.584）
1961年初，中共中央政治局常委会议决定，按国防工业和国防科技两个口子，安排一切国防工业生产与基建和一切国防科学尖端的研究试制（包括新型材料）计划。为落实这个决定，国家计委副主任范慕韩建议在军委成立一个办公室，并采取综合平衡管理的措施。1月20日，聂荣臻审阅范慕韩的报告后批示：“军委不宜组织专管两个口计划综合平衡的办公室。否则，增加不必要的层次，对工作不利，由计委直接领导和管理，可能更好些”。［20］（p.760）在国防科研和试制、生产过程中，由于科研和生产分属不同的部门管理，国防工业部门和国防科研院所之间难以避免地产生各种矛盾。为了进一步加强对国防工业的集中统一领导，协调国防工业各部门、国防工业与其他有关工业部门、使用部门之间的关系，组织好相互间的协作，中央军委常委会议几次讨论国防工业的领导体制问题，认为应该有一个统一管理各个国防工业部门工作的机构。［17］（pp.46～47）1961年夏季，中央军委北戴河会议再次讨论了国防科技工业管理体制问题，但众说纷纭。会议间隙，三机部一位司长向部长孙志远建议，在国务院建立一个管理国防工业的机构，孙志远认为此方案可行，随即报告了周恩来。［25］周恩来与贺龙、聂荣臻、罗瑞卿、孙志远等商定成立一个国防工业办公室，作为国务院的一个口（国防工业口），在党内向中央书记处和军委负责。1961年11月8日，中共中央批准了周恩来就成立国防工业办公室给中共中央和毛泽东的报告。12月20日，国务院国防工业办公室（以下简称国防工办）成立，直接归口管理二机部、三机部和国防科委所属单位的工作。国防工办作为国防工委、国防科委两委的第一线办事机构，负责组织两委的日常工作。罗瑞卿任国防工办主任，赵尔陆任常务副主任，孙志远、方强、刘杰等任副主任。［26］
国防工办成立后，各省、市、自治区也于20世纪60年代中期相继成立了一些管理国防工业的机构，这样就形成了从中央到地方国防工业的管理系统。［17］（p.47）国防工办的成立基本理顺了国防工业的领导体制。
建立统一的国防科技工业领导体制
由于体制和工作分工的原因，国防工办与国防科委既紧密联系，又有诸多矛盾。关于国防科委与国防工办的关系问题，聂荣臻提出：“国防科学研究工作，由国防科委统管（包括科研计划、条件、基建等）；军内的科研工作，由国防科委统管；属于军外的科研项目下达，由国家科委安排，国防科委检查督促；属于基建投资、试制生产（包括科研项目、设备的试制）由国防工办协调安排；二机部的工作，科研由国防科委管，基建、投资、试制生产由国防工办管”。［20］（p.866）
对此，三机部部长孙志远有不同意见。1962年7月，孙志远向中央书记处和中央军委提交了《关于调整国防工业研究、设计体制的意见》。意见认为，在国防科委系统中成立研究院，把技术人员集中到研究院所，脱离了生产，影响了工厂的产品生产，是工厂出现问题的主要原因，并提出了实施“部院合并”的新体制方案。［27］7月11日，孙志远在向周恩来、邓小平等中央领导汇报工作时提出，现在看尖端武器搞上去不是那么容易，实际上把搞常规武器的技术力量抽走了，并进一步提出了科研技术力量如何使用的问题。聂荣臻不同意孙志远的这个看法，他表示：“并没有抽调搞常规武器的力量去搞尖端。由三机部交给国防科委的研究所，工程技术人员共5700人原封未动，还是搞常规。相反，还给它补充了力量”。聂荣臻强调：“正因为技术力量薄弱，所以要集中。没有航空研究院，不可能出自己设计的飞机。如果将航空研究院放在三机部，就只能为生产服务，顾不上新飞机的设计”。［20］（p.841）8月2日，孙志远在汇报工作时再次谈到科研与生产还是应该搞在一起，他建议“三机部四局与国防部六院可合在一起单独成立一个单位”。聂荣臻表示：“无线电可以这样，其他是否这样，要考虑。由于我们国家技术力量太薄弱，为了集中力量，早日研制出东西来，当前是如何把这几个研究院建起来，打好基础。工厂要有一定的技术力量和研究机构，应该满足，这是一个方面。另一个方面，一定要把几个研究院建设起来。研究院应该承担工厂提出的任务，这是毫无问题的。但有两条：一是人力、物力一定要集中，只能搞一套；一是生产要过关，要解决生产中的问题。有矛盾就要解决，其目的是使几个研究院真正成为国家的力量，决不能各搞一套。三机部管生产已够很忙了，要研究的问题也很多，如果我们分工好，不仅没有矛盾，相反会大大促进。研究与生产部门间的关系问题，只要把计划、协调搞好，就不存在问题。”［20］（p.843）8月3日，聂荣臻在同赵尔陆谈话时指出：“我们国家只有这样一些研究力量，决不能分成几套。研究力量必须集中，这一点不能动摇。工厂本身需要工艺等设计部门。研究机构设计好一个型号后，要拿到工厂试制，工厂提出的问题，研制机构当然要承担。研究机构要满足生产上的需要。”［20］（p.843）
三机部作为统管国防工业的部门，管理航空、电子、兵器、舰船四大专业，业务繁杂，矛盾众多，各军兵种都对一个口子，各有要求，顾此失彼，已经不适应科研生产的发展。经过反复酝酿，三机部部长孙志远提出了按专业分部，实行计划单列的建议。［28］为了贯彻中央军委“努力发展电子技术”的方针，加速军事无线电工业的发展，1962年12月，罗瑞卿根据中共中央书记处的意见，向周恩来、邓小平提交了《关于成立无线电工业部及有关问题的报告》。经中共中央批准，把原来由三机部主管的无线电工业分出来，于1963年2月成立第四机械工业部，王诤任部长。［17］（p.49）1963年9月2日，中共中央决定撤销国防工委，其任务合并到国防工办。9月17日，中央决定成立第五机械工业部（主管兵器工业）和第六机械工业部（主管船舶工业），邱创成、方强分别任部长。新的三机部主管航空工业，孙志远任部长。［18］（p.515）
此时，国防部第五研究院原有的组织结构和管理体制经过几年实践，暴露出不少矛盾和问题，在各类型号全面发展的新形势下显得更加突出。根据型号任务发展的需要，国防部第五研究院酝酿使各分院逐步向型号设计院的方向发展，在国防部第五研究院原一、二、三、四分院的基础上，分别组建了按型号类别划分的四个研究院。这些研究院的成立解决了型号的技术抓总和研究设计问题，但国防部第五研究院原来就存在的试制生产能力不足的矛盾并未解决。因此，增强国防部第五研究院的试制生产力量，建立比较完整配套的导弹、火箭工业体系，实现由研究院向工业部的过渡势在必行。［29］1964年8月，罗瑞卿在国防工业会议上提议将国防部第五研究院与相关试制工厂合并，成立机械工业部。9月，周恩来主持召开中央专委第九次会议，同意罗瑞卿的建议，决定以国防部第五研究院为基础成立导弹工业部。［20］（p.945）
几个新的国防工业部成立后，有关部门即提出国防科委下属的三个研究院应分别同航空、造船、电子工业部合并。［30］三机部下属的303研究所副所长刘毅就科研要与生产结合、为工厂服务的问题给孙志远部长写了一份报告，引起孙志远的高度重视。孙志远认为：“科研和生产结合的不好，影响着航空事业的发展（军队抓科研，地方抓生产，形成两张皮），深感这是一个必须解决的问题”。（《怀念孙志远同志》，航空工业部1986年编印，第156、214页。）经过部党组讨论，三机部上报了“部院合并”的报告，［31］得到周恩来、邓小平、贺龙等的支持。（《怀念孙志远同志》，第214页。）而聂荣臻、刘华清等国防科委领导对“部院合并”问题表达了不同意见。（相关内容参见姬文波：《20世纪60年代国防科技工业系统关于“部院合并”问题的探讨》，《当代中国史研究》2017年第2期。）
1965年2月，中共中央发出《关于国防部第六、七、十研究院与生产部门合并的决定》。中央决定：“国防部第六、七、十研究院分别与第三、第六、第四机械工业部合并，各研究院改属各部领导”。［20］（pp.957～958）同时，在国防部第五研究院的基础上成立了第七机械工业部。至此，以国防工办为龙头的统一的国防科技工业领导体制初步形成。
结语
中国在建设和发展国防科技工业的过程中，从国情和国防科技的特点出发，形成了由中共中央、国务院、中央军委集中统一领导、统筹规划的领导管理体制。对国防科技工作的集中统一领导，有利于国防科技重大决策和一系列方针、政策的贯彻执行。在不同时期，国防科技工业领导管理体制虽频繁地进行了调整和改组，但基本适应了当时的政治环境和计划经济体制，满足了武器装备生产和发展的需要。
（一）国防科技工业迅速发展壮大是国防科技工业领导管理体制变动频繁的主要原因
新中国成立初期，面对帝国主义的经济封锁、军事包围和战争威胁，尽快建设国防工业，生产出精良的武器装备人民解放军是一项十分紧迫而又艰巨的任务。新中国的国防工业基础薄弱，到1949年底，计有军工企业76个，各种设备3万台（件），职工约10万余人。其中兵工厂45个，航空中心修理厂6个，无线电器材厂17个，船舶修造厂8个。［17］（p.6）当时国防工业规模较小，专业部门也不太多，相应的领导管理机构也比较简单。经过十年大规模建设，到1959年底，中国国防工业已拥有大中型企业100多个，独立的科研设计机构20多个，职工70多万人。兵器工业拥有53个直属大中型企业；航空工业拥有29个直属大型企业；船舶工业建成了舰船、动力、水中兵器及导航仪表等大型直属企业13个；无线电工业拥有直属企业39个。［17］（pp.16～18）到20世纪60年代中期，中国已逐步建设了兵器工业、航空工业、造船工业、军事电子工业以及包括导弹核武器和航天技术的国防尖端工业；先后组建了导弹、核武器、飞机、舰艇、军用无线电、兵器等研究院，初步建立了比较配套的国防科技工业体系。随着国防科技工业迅速的发展壮大，国防科技工业各部门之间的分工协作日益复杂，新的矛盾和问题不断出现，为适应国防科技工业“量”和“质”上的快速变化，国防科技工业领导管理体制必然要不断调整和变动。
（二）集中统一的领导管理体制符合国防科研工作和军事科技装备工作的规律
任何一个大国对军事技术装备的领导都是高度集中统一的。国防科学技术研究和现代武器装备研制是复杂的系统工程，综合性强，协作面广，涉及科研、生产以及使用各部门，必须依靠国家的力量，发挥社会主义的优越性，组织全国大协作和集智攻关才能完成。中国在建设和发展国防科技事业的过程中，逐渐形成了由中共中央、国务院、中央军委集中统一领导，科研、生产、使用相结合，统筹规划的领导管理体制；根据国防科技发展必须遵循的客观规律，建立了大规模国防科技研制工作组织管理的具体形式。这对于加强科学管理，克服分散、重复现象，提高科技投资的综合效益，加速国防科技的发展起了良好的作用。［32］这种体制有利于动员各方面的力量联合攻关，使我国迅速地突破和掌握了原子弹、氢弹、导弹和人造卫星等国防尖端技术，在较短时间里建成了具有相当规模、门类齐全、独立完整的国防工业体系，为以后的发展打下了比较坚实的物质、技术基础。
（三）重大的体制变动必须正确处理科研与生产、尖端武器与常规武器的关系
从1955年开始，中国国防尖端技术坚持自力更生的方针，虽然当时国家的科技和经济基础还很薄弱，建设任务很重，但中央仍然明确提出“两弹为主，导弹第一”的发展国防尖端技术的方针。实践证明，这是十分必要和完全正确的。1965年以前，国防科研统一由国防科委集中领导，主力攻关和大力协同的做法符合现代专业化、大协作的管理原则，适合对国防大型科技、生产工程的组织管理，也是社会主义制度集中力量办大事优越性的体现。为解决科研和生产以及尖端武器研制与常规武器发展之间的矛盾，中央决定对国防科技工业领导体制做出重大调整，实行“部院合并，厂所结合”，后来几经反复，这对整个国防科研事业的发展和新型武器装备的研制带来很大影响。实践证明，在当时的社会经济条件下，“为密切科研与生产的关系，从体制上说应该根据具体情况作具体分析，不可一概而论，不可采取千篇一律的办法，要么都合过去，要么都统统集中起来。”“科研机构还是要集中力量形成拳头……在工业生产和科学研究工作的组织体制上，应根据实际情况做一些调整。”［33］
［ 参引文献］
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［32］《聂荣臻科技文选》，国防工业出版社1999年版，第686～687页。
［33］《刘华清军事文选》上卷，解放军出版社2008年版，第91、93页。
［作者简介］姬文波，法学博士，助理研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。
［责任编辑：郑珺］
本文发表在《当代中国史研究》2018年第2期
