公共政策变迁是制度变迁正式而又基本的形式, 任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的。[1]义务教育政策的制定和实施过程, 就是与实现义务教育紧密相关的一系列政策安排的有机结合。这种政策安排具有阶段性和时间效应, 并与政治、经济和文化发展紧密相关, 其重要功能就是合理配置义务教育领域的公共资源。在教育领域中, 义务教育作为一项由政府提供的正式制度安排, 义务教育政策已经成为政府实现义务教育公共资源合理配置、促进义务教育公平常态化的重要手段, 在推进义务教育公共服务均等化中起着重要作用。
我国自实行改革开放以来, 为了促进城乡义务教育的有效供给, 许多义务教育政策相继制定并实施, 这些政策对义务教育产生了重大影响, 为社会和公众广为关注。虽说我国义务教育政策变迁是在不同阶段对义务教育供给和需求所作的阶段性调整, 在阶段性调整的过程中, 义务教育政策变迁有其自身的特征, 取得了一定成效, 但是还存在一些问题, 需要从义务教育政策出台的背景、内容以及政策实施后的效果来分析政策变迁的特征和存在的问题。
一、我国义务教育政策变迁的特征
义务教育政策变迁反映了人们对义务教育的需求和政府对义务教育的供给程度。对我国改革开放后义务教育政策文本进行分析发现, 在义务教育政策方面, 基于当时政治、经济和文化发展, 主要体现为义务教育的价值取向、供给主体和供给方式、供给管理体制的阶段性调整。
(一) 价值取向:从“效率优先”转向“公平导向”
改革开放以来, 在“发展才是硬道理”的核心思想指导下, “发展导向”成为当时义务教育的价值取向。1978年1月教育部颁布《关于办好一批重点中小学的试行方案》, 2006年《中华人民共和国义务教育法》提出“重点学校制度被彻底取消”。从这些政策来看, 在义务教育阶段, 我国强调重点学校和非重点学校之分, 而且由于城乡差距、东部发达地区和西部边远地区差距一直存在, 从而使现实中义务教育出现“效率优先”的价值取向 (见表1) 。
从以上政策内容来看, 《义务教育法》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的规定非常明确, “不得将学校分为重点学校和非重点学校, 学校不得分设重点班和非重点班”, “大力促进教育公平”。由此义务教育政策的价值导向开始由“效率”转向“公平”。紧接着2007年5月, 国务院出台《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》, 明确指出“把促进教育公平作为国家基本教育政策”, 这相对于以前的政策而言, 在政策价值方面是一个重大的变化。2006年我国新修订的《义务教育法》颁布, 义务教育不再收取学杂费, 同时在2007年全部免除农村义务教育的学杂费, 2008年在全国城乡普遍推广, 党的十七大后我国逐步加快了义务教育均衡发展的前进步伐。
表1 义务教育阶段“效率优先”价值导向明确的相关政策
从国家政策层面看, 以实现教育公平为导向, 通过均等共享的义务教育公共服务均等化供给政策及其有效运行, 通过统筹城乡教育资源, 实现城乡义务教育一体化, 有效解决了教育资源“供给不均”的问题, 促进义务教育变革的价值取向真正实现了从“教育效率优先”向“教育公平导向”的转变。因此, 教育公平成为当前我国义务教育领域的基本发展目标和主要价值取向, 教育公平公正真正成为促进我国义务教育均衡发展的内在机制。
(二) 供给主体与方式:从政府单一供给转向政府、市场和社会协同供给
从中华人民共和国成立到1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的发布, 义务教育公共服务的供给全部是由政府建立的公立学校来完成的。这段时期义务教育公共服务供给是与当时高度集中的政治经济体制相适应的, 以政府为单一的供给主体, 供给方式主要通过计划性、指令性提供义务教育公共服务, 计划经济色彩还非常明显。
义务教育供给主体从1985年开始发生了显著的变化, 从起步阶段的政府单一供给发展成为包括国家企业、社会团体和个人等多个主体参与供给, 义务教育办学融资制度出现了新的制度安排, 义务教育办学主体除了以政府为代表的国家力量外, 社会力量也成为义务教育供给的重要协同力量 (见表2) 。
表2 义务教育供给主体多样化的相关政策
从上述这些法律法规的内容看, 国家已经从政策层面正式明确了义务教育供给主体多元化。
自1986年《义务教育法》实施以来, 政府鼓励社会力量参与义务教育办学, 加上市场经济体制的建立, 因此这段时期义务教育供给除了还是采取政府主导战略外, 也有少量的市场力量参与发展义务教育。因此, 其供给方式也相应地发生了变化, 打破了计划性、指令性的供给方式, 引入了市场力量参与义务教育资源供给。到了2006年, 随着新修订的《义务教育法》的颁布和实施, 加上市场经济的完善, 社会组织和个人供给在义务教育资源供给中的比例越来越大, 其供给模式是政府和市场共同供给, 但是政府供给还是占主导地位。
(三) 管理体制:从中央统筹转向地方负责、分级管理、以县为主再到省级政府统筹
从1978年改革开放以来至1985年以前, 我国对义务教育实行中央高度集中的计划管理, 与之相配套的也是高度集中的义务教育财政体制。从1985年到2001年, 我国义务教育实行地方负责、分级管理的原则 (见表3) 。
表3 义务教育管理体制的相关政策
以上政策内容表明, 我国政府已将义务教育学校的管理权下放到地方, 让地方政府管理义务教育有了法律上的权力依据。有所变化的是, 在2001年, 义务教育管理的重心上移到县级政府。
2003年, 党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”和“统筹经济社会发展”的改革思路, 这种改革思路具有一定的延续性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》 (以下简称《纲要》) 明确提出:“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。统筹管理义务教育, 推进城乡义务教育均衡发展, 依法落实发展义务教育的财政责任。”正因为如此, 该《纲要》颁布后, 国家确定了7个省级政府教育统筹综合改革试点单位, 对加强省级政府教育统筹进行探索。10年后, 我国对深化教育改革作出重要部署, 2013年11月, 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“统筹城乡义务教育资源均衡配置”“扩大省级政府教育统筹权”。扩大省级政府教育统筹权是教育体制改革进入“深水区”后的一个战略设计, 是推进教育改革发展的新思路。[2]
二、我国义务教育政策变迁中存在的问题
在每一个阶段, 随着相关义务教育政策的出台和实施, 义务教育都呈现不同的特点, 其实施效果也不同。从总体上看, 义务教育政策大力促进了义务教育的发展, 起到了很强的政策功效与作用。但现实情况是, 由于我国城乡之间和东西部之间存在的经济发展差距, 在义务教育政策价值取向、政策内容、配套措施、问责制度等方面还存在一定的问题。
(一) 义务教育政策发展“重点学校”的价值取向, 导致义务教育资源分配失衡
在办好重点中小学这一政策指引下, 各个省、市、县层层设置重点学校, 导致地区、区域和学际之间的差距进一步拉大。重点学校的举办, 使公民的受教育权利相应地被区分和不同对待, 有限的资源被少数重点学校占有, 人为地阻碍了义务教育均等化。同时, 重点学校的出现, 导致在义务教育阶段升学教育和精英教育同时出现, 精英教育竞争关口前移, 最终波及影响到幼儿阶段。从义务教育到高等教育, 所有的教育服务全由政府提供, 提供主体和提供方式单一, 这使政府公共财政不堪重负。
同时, 义务教育公共服务质量和效率难以得到保障, 难以满足“义务教育普及后广大社会成员对优质化教育的普遍追求”[3]。2006年, 新修订的《义务教育法》明确规定:不得办重点学校和重点班。上有政策, 下有对策。很多小学和初中校长绕过法律的明确规定和教育行政部门的具体要求, 换汤不换药, 在名称上玩花样, 将重点校和重点班取名为“示范校”“实验班”“火箭班”和“特长班”等。导致的后果是, 由于法律细则和解释不明确, 对具体政策执行者来说, 要么乱执行, 要么不执行。许多法律法规的规范不完整, 只有行为模式, 没有后果模式, 无法兑现这些规范的授权性、鼓励性规定, 也无法处罚触犯这些规范的命令性、禁止性规定的行为。[4]如果相关部门不执行政策, 或者在政策执行过程中打折扣, 很难对政策执行者问责, 导致“上有政策、下有对策”情况的发生, 从而使义务教育资源分配失衡。
(二) 市场和社会力量有效提供义务教育公共服务能力不足, 导致义务教育公共服务选择度较低
单一的政府供给模式导致政府的义务教育行动能力不足, 供给成本不断增大, 义务教育效率低下, 不但无法实现有效供给, 更难以促进教育公平的实现。根据政府能力和偏好而非市场和人民群众的实际需要管理教育, 导致教育服务的质量不高、标准单一, 与社会需求脱节。[5]
从政策内容来看, 义务教育供给主体和方式虽然从政府单一提供转变为政府和社会力量协同供给, 但这只是政策层面的一个倡导, 真正实现需要一个过程, 它并不是一蹴而就的。
改革开放后, 随着社会主义市场经济体制的建立和完善, 不同的群体对义务教育公共服务的需求有着自身的利益表达和诉求, 如经济条件好的家庭希望子女接受更好的小学教育和初中教育。理论上讲, 多元化利益群体的出现、成长与分化, 必然产生多样化的教育需求和参与教育管理的诉求, 并由此引发政府垄断公共教育供给体制出现了“失灵”[6]。现实中, 多元化利益群体的利益表达并没有如期产生自下而上的利益诉求通道。这是因为当时市场经济体制还不成熟, 企业的市场主体地位尚未有效落实, 中介组织等社会力量发展缓慢, 难以成为承载政府转移出来的义务教育公共服务资源供给的有效主体, 有效提供义务教育公共服务能力不足。如果市场和社会力量能够有效地参与义务教育资源供给, 那么政府承担的义务教育压力就会减轻很多。
因此, 义务教育服务供给主体和方式虽然发生了变化, 但是市场和社会力量难以承载政府转移出来的部分义务教育公共服务职责, 义务教育公共服务质量难以有效对接不同利益群体的需求, 使义务教育公共服务选择满意度较低。
(三) 义务教育管理体制缺乏配套措施和问责条款, 导致政策对义务教育的约束力较低
我国义务教育政策在制定和实施过程中, 缺少相关的政策配套措施。以《义务教育法》第八条规定为例, 该规定指出:“义务教育事业, 在国务院领导下, 实行地方负责, 分级管理”, 就“地方负责”来说, 地方具体负何种责任、如何分级管理, 没有明确的解释和说明, 也没有配套的相关政策实施措施, 这样操作起来就容易出现政策执行走形。
同时, 城乡之间、发达地区与欠发达地区之间义务教育发展不均衡缺乏问责制度。“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金, 在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划, 或者通过其他渠道筹措;在农村由乡、村负责筹措, 县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”[7]很明显, 城镇建校与乡村建校的出资主体出现了差别对待的情况。其发展结果是, 农村乡镇财政收入本来就杯水车薪, 更别说拿出钱来发展农村义务教育, 这就使农村义务教育经费投入严重不足, 导致城乡之间、发达地区与欠发达地区之间义务教育差异加大。
三、我国义务教育政策有效供给的改进思路
现实中, 这些义务教育政策实施过程中的路径依赖导致义务教育变迁阻力太大, 从而使整个义务教育变迁陷入一种“锁闭”状态。在政府资源有限的情况下, 怎样确保义务教育政策的制定和实施满足公众多样化的义务教育需求?需要促进义务教育公共服务实现城乡一体化有效供给, 推进我国义务教育政策的不断创新。
(一) 政府出台相关法律法规, 明确义务教育的最低标准和相应的政策保障, 确保义务教育均等化
目前, 我国各级政府都在强调公共服务供给均等化, 但是关于义务教育公共服务均等化方面的配套政策还很少, 如义务教育公共服务均等化的供给主体、供给模式、最低标准, 以及义务教育公共服务均等化实现的相应的配套政策保障等。在义务教育中, 政府职责的边界是保证“底线公平”, 而保证“底线公平”需要新的制度安排。为了实现最基本的义务教育服务均等化, 不分城乡、不论发达地区和贫困地区, 各级政府应该保证义务教育顺利进行所必需的最低水平的各种物质、师资条件和经费保障。并且按照义务教育政策相关法律法规的要求, 以公平分配公共财政支持的教育资源为原则, 制定合理的学校建设标准和其他公共服务供给指标体系。在目前农村义务教育明显落后城市义务教育的情况下, 政府应该出台一些特殊政策支持农村义务教育发展, 这方面的政策主要是教育经费投入政策。从教育投入的区域分布来说, 应该更多地向西部地区倾斜;从城乡教育投入来说, 应加大农村教育投入, 缩小城乡教育差距。在保证农村义务教育领域教师的工作条件、工资收入达到城市水准甚至超过城市水准时, 农村义务教育发展才能真正吸引广大教师去服务西部和农村义务教育。
(二) 消除政策障碍和隐性壁垒, 鼓励社会资本投资义务教育发展, 多渠道提供义务教育公共服务的新方式, 满足人们多样化的教育需求
当前, 我国义务教育领域, 还是以政府为主要供给主体, 社会力量参与比较弱, 究其原因主要是国家对于社会力量参与义务教育阶段办学, 在政策层面还存在一定的分歧。同时, 义务教育领域的公办学校也存在一定的担忧, 一旦义务教育全部放开, 让社会资本全线参与进来, 势必对义务教育领域的公办学校产生冲击, 这种担忧成为当前社会力量大力参与义务教育领域办学的一种隐性壁垒。公办学校的这种担忧是多余的, 社会力量参与进来, 在一定程度上提高了义务教育的质量, 促进了公办学校积极发展, 最终受惠的是广大老百姓。因为, 教育均衡发展的政策工具要切实从注重教育资源充足走向提升教育质量, 提高义务教育学校的教育能力。[8]社会力量参与办学是大势所趋, 也是国家政策鼓励发展的。因此, 对于政府部门来说, 应该围绕义务教育领域发展存在的一些难点问题, 推出具有针对性和操作性的政策意见, 坚持公开、公平、公正的原则, 消除社会力量参与义务教育中面临的政策障碍和隐性壁垒, 不得单独对社会资本设置附加条件, 真正形成一个有效的义务教育供给和需求市场, 推进义务教育领域的社会资本竞争性市场准入, 社会力量通过公平竞争参与义务教育办学, 确保义务教育选择多样化, 使社会资本投资义务教育发展成为当前义务教育发展的重点。
特别是允许社会资本进入优质教育市场, 采取市场化资源配置方式, 在投入政策上坚持义务教育的基础性、公益性, 建立一个以政府为主导、社会资本广泛参与、公共财政支撑、多渠道投入相结合的义务教育发展机制, 为广大人民群众提供可供选择的优质教育公共服务, 实现义务教育资源的有效配置, 给公众更多的义务教育公共服务选择权。
(三) 各级政府主动推行权力清单和责任清单制度, 杜绝政策执行中的“不作为”和“乱作为”现象, 确保义务教育政策合理有效执行
权力清单制度是治权的重要制度之一。在义务教育中, 推进权力清单制度, 能够有效厘清各级政府在义务教育发展中的权力归属, 有利于各级政府各个权力部门正确行使权力, 严格履行职责, 确保义务教育公共服务的有效供给。责任清单制度是与权力清单制度相契合的一种制度, 赋予各级政府在义务教育发展中相应的权力时, 本应该承担相应的责任, 使权责对等。各级政府部门应主动建立和推行权力清单和相应责任清单制度, 进一步明确各级政府在义务教育中的职责权限, 进行明确的权力和责任规制, 杜绝政策执行中的“不作为”和“乱作为”现象, 确保义务教育政策合理有效执行。就目前情况而言, 在新出台的相关法律法规中, 应该明确义务教育公共服务的供给主体、供给模式和最低标准, 同时不同的政策条款应该明确具体可操作, 并辅以相应的政策配套措施, 确保义务教育均等化发展。
参考文献
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[7]中华人民共和国义务教育法实施细则[EB/OL]. (1992-03-14) [2017-12-26].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201511/t20151119_220032.html.
[8]高庆蓬, 孙继红.义务教育均衡发展备忘录的政策分析[J].中国教育学刊, 2015 (12) :17-21.
