詹姆斯·安德森 (James Anderson) 指出:“公共政策为某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的一个有意识的行动过程”。[1]具体而言, 政策是国家政府或立法部门在特定的情境中一组相关联的决策, 其中政治行动主体的价值选择决定着政策的价值取向。从多源流理论视角来看, 学校改进是学校回应党和政府及教育改革的要求, 是特定制度背景下的必然选择, 是教育变革时期谋求发展的有效策略。 

　　一、学校改进政策变迁的源流演进与价值趋向 

　　约翰·金登 (Kingdon, J.W.) 于1995年提出多源流理论, 用以解决不同国家体制下议程确定和政策决策中的问题。该理论在系统层面提出理论框架并假定一条原则:政策方案的选择取决于政策制定的时间, 并认为政策选择是多因素相互汇合产生的结果。该方法认为政策选择过程不像解决问题的实践, 而是人们通过政策系统中的问题源流、政策源流和政治源流来认识世界的一种尝试, 并将整个系统或独立的决策单元作为分析单位, 关注解决模糊性条件下政策制定问题。问题源流是问题通过重要指数的变化、突发性危机事件或效果评价, 使问题受到关注的过程;政策源流是政策建议和提案产生, 并在讨论中予以修订、得到关注或被忽略的动态发展过程;政治源流由政府的更迭、国会中政党或意识形态的分布情况、国民情绪的变化和利益集团的争夺行动等因素影响构成。三条独立的源流在不同力量和政策共同体的作用下, 在特定的时空条件下汇合, 开启政策之窗。三条源流相互作用下形成的公共政策, 蕴含着政府的价值选择, 政策文本则是政治行动主体实现价值的手段和工具。 

　　教育政策旨在预防或解决某一教育问题而制定, 教育问题认定是教育政策形成的起点。党和政府拥有对社会资源进行权威分配的权力, 在政策问题认定过程中发挥着主导作用。公共教育问题的性质、广度与严重性将会影响能否引起公众和政府部门的关注, 同时政策制定主体的价值偏好、态度立场、认识水平也会直接关涉教育政策形成。 

　　从逻辑进程来看, 学校改进的历史伴随学校建立开始, 西方国家于20世纪70年代末80年代初, 据学校计划和效能研究将学校改进作为独立研究领域。我国学校改进受西方学校效能改进的影响而兴起。改革开放以来, 我国政策制定逐步改进“自上而下”的传统模式, 受政治文化、经济形势、人口变动和社会环境等因素的影响, 更加注重动态本质, 政策形成趋近于多源流模型。基于多源流理论, 我们发现:学校变革理念受不同时期经济文化政策的导引存在较大变化, 不同阶段的政策受特定发展形势下的问题源流、政策源流和政治源流影响, 形成显著的内涵差异 (见下表) 。 

　　表1 我国学校改进政策及价值演进历程

　　二、关注“知识成才”的经济主义价值导向 

　　“文革”结束后, 国家以政治性价值取向为主导, 教育性价值为基础, 着手整顿和恢复教育工作秩序, 这一时期基础教育领域的工作重点是普及小学教育。 

　　(一) 多源流理论视角下教育改革的酝酿与基础教育的普及 

　　从多源流理论来看, 在“原始的政策鲜汤”周围“漂浮”着多种主张。政策共同体将情况界定为问题时, 会用自己的价值观念和信仰指导决策过程。[2]新中国成立伊始, 学校改进在理念、体制、历史及文化等许多社会因素的交互影响下, 我国教育行政部门倡导以“革命性”方式推动学校变革, 采取废弃旧学校、建立新学校的办学措施, 政府对学校进行宏观控制和全面管理。[3]革命性变革方式在十年浩劫期间表现的淋漓尽致, 教育领域在“以阶级斗争为纲”和“极左”思想的指引下成为重灾区。改革开放初期, 教育事业发展以“恢复秩序”为逻辑起点, 恢复和重建基础教育秩序以满足构建教育与生产劳动相结合的现实需求。基于中国经济社会发展的真实基础, 教育在质量和数量取向上存在诸多矛盾, 牺牲数量以确保质量, 教育效率和精英教育体制下的公平危机等问题由此被沉淀下来。[4]如何“多出人才, 快出人才”成为当时党和国家领导人普遍关注的重点问题。 

　　肇始于1978年的农村经济体制改革为教育体制改革提供了政策范本。教育部发布报告提出“城市基本普及十年制教育, 农村基本普及八年制, 继续抓紧小学教育的普及和提高”目标。同年, 党中央部署《关于普及小学教育若干问题的决定》要求:“建国以后, 我国小学教育有很大发展, 但是由于工作上的种种失误, 特别是文化大革命的破坏, 我国目前五年制小学教育尚未普及, 新文盲继续大量产生。这种情况同经济发展对人才培养的要求很不适应, 同建设现代化的、高度民主、文明的社会主义强国的要求很不适应。”[5]问题源流同政治源流交汇后, 普及初等教育政策由此登上历史舞台。改革开放初期, 党和政府沿用“文化大革命”的前规范性政策, 但结合新的发展形势作了必要调整。譬如《关于办好一批重点中小学的试行方案的通知》, 其基本思路为:集中资源, 着力办好一批重点学校。基础教育阶段重点学校制度由此建立起来。从数据来看, 1984年全国小学有85.37万所, 在校学生达13, 577万人, 学龄儿童入学率达到95%, 普及初等教育取得阶段性成果。 

　　(二) 注重人才培养的经济主义价值导向 

　　政府政策行为的价值取向决定着政府政策行为的目的和行为本身的正当性。政府政策行为主要有三种价值取向:公共利益、团体利益及个人利益的价值取向。[6]教育政策的本质是政策主体利益表达与整合过程, 其价值取向是政策主体的重要组成部分, 支配着教育政策主体的价值选择。改革开放以降, 我国的学校改进政策明显趋向于经济主义价值导向。在“跃进”目标的指引下, 教育政策文件的制定并不是“有计划的改变”, 而是“快速确定调整”, “秩序恢复”和“战略赶超”相互交织, 其更多地是出于政治上的便利。[7]在强大的财政压力之下, 教育事业发展秉持在加强宏观管理的原则下简政放权, 保障了一部分群众的受教育权。 

　　1977年9月19日, 邓小平同志与教育部主要负责人谈话时重申:“教育就是要抓头头, 抓方针, 重要的政策和措施, 也是方针性的东西, 这些我是要管的。”下决心恢复教育秩序, 快出人才、早出成果成为这一时期教育政策的特点。[8]为满足新时期现代化建设的现实需要, 掌握知识和培养人才成为“知识成才”阶段教育政策的主轴。“如果一个国家没有普及小学教育, 教育规模的扩展似乎是一个非常吸引人的政策, 但是, 一旦小学教育的普及实现了, 解决质量缺失和公平危机则成为教育事业发展面临的首要问题。”[9]1980年12月, 中共中央、国务院下发《关于普及小学教育若干问题的决定》中明确指出:“由于我国各地区的经济、文化基础和其他条件不同, 对于教育普及不能搞一刀切, 在全国基本实现普及小学教育的历史任务后, 在经济、文化基础较好的地区可以普及初中教育。”1985年5月27日, 中共中央部署《关于教育体制改革的决定》提出:“实行九年义务教育, 基础教育坚持地方负责, 分级管理的原则, 同时施行校长负责制。”并强调“教育改革必须从教育体制入手, 有系统地进行改革。”政府实行简政放权, 充分调动地方办学的积极性, 扩大学校办学的自主权。1986年7月1日起施行的《中华人民共和国义务教育法》将“分级办学”提升至法律层面。这一时期经济体制改革对教育体制改革的参考作用不断延伸, 其基本思路要求教育事业的管理、投入和办学体制要不断深化, 并逐步适应经济、政治和科技体制的发展变化。[10] 

　　该时期的学校政策是在特定经济体制改革背景下出台, 依据国家经济体制改革的基本思路, 重在满足新时期现代化建设过程中, 经济社会急需学有专长的各式人才。党和国家领导人重视基础教育的普及, 着力恢复学校教育秩序, 对当时教育事业的发展起到了端本正源的作用。1983年国庆节前夕, 邓小平同志为景山学校题词“教育要面向现代化, 面向世界, 面向未来。”“三个面向”成为20世纪80年代中后期教育改革的指导方针。[11]依据教育事业取得的阶段性成就可知, 这一时期学校教育追求数量达标, 尽管广大学龄儿童的受教育权获得保障, 但城镇与农村及学校之间的差距被逐渐拉大。 

　　三、注重“素质育才”的功利主义价值取向 

　　1993-2009年是学校改进持续快速发展, 质量全面提升时期。这一时期学校改进与社会发展框架相协调, “变革式”思路逐步被“改革”理念所替代。 

　　(一) 多源流理论视角下学校改进关注素质教育政策的制定 

　　改革者们趋向于选择他们认为“重要的”经济社会发展趋势、任务或要求作为改革背景。背景参照或改革目标的依据, 往往取决于改革者的共识程度, 实现发展目标的政治意愿, 以及其对政策选择与教育实践之间关联程度的认同。[12]政策共同体处在一定的结构与规则体系之中, 其行为受到结构的影响和制约, 经常同其他类型各异的政策主体相互对峙与协商。这一时期, 学校改进由薄弱学校建设转向校际均衡发展, 学校改进“政策之窗”由此打开, 即为三个“过程源流”耦合作用的结果。校际差距过大引发严重的“择校热”, 教育不公平引起政策主体、学者及舆论的关注, 党和政府执政思路的转变则成为学校改进的助推器。 

　　政府可以通过提供权利和政策直接对某一所学校改进提供支持, 间接地对某一所学校改进产生影响, 其中对某些学校的资源支持可能会对其他学校造成资源掠夺。[13]由于政策倾斜导致区域尤其城乡之间基础教育产生消极差异, 校际间不均衡引发中小学“择校热”严重, 是这一时期突出的问题源流。1986年3月6日, 国家教委发布《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》, 国家教委首次提出切实加强薄弱初中建设。现代化建设对教育事业发展也提出了新的任务和要求。为此, 党的十四大报告明确指出, 我国经济体制改革以建立社会主义市场经济体制为目标。在此背景下, 中共中央、国务院下发《中国教育改革和发展纲要》要求转变教育观念, 实施素质教育。由此, 教育进入素质教育发展阶段, 我国教育改革全面展开。 

　　(二) 凸显素质育才的功利主义价值取向 

　　教育政策的决策和施行会促使教育政策过程中的价值问题不断显现。[14]随着社会主义市场经济体制目标的确立, 我国社会的主导观念为追求经济增长, 增强综合国力所左右。培养具有国际领先水平的创造性人才, 成为基础教育改革的核心目标。学校改进显现出功利主义价值诉求, 主要表现在:奉行功利主义的价值原则, 诉诸工具价值的辩护方式。[15]在这种价值观念的指引下, 学校改进同社会发展之间被阐扬为工具与目的的功能关系。 

　　政策缺失或体制不健全常引发价值冲突, 而冲突问题又可通过制度创新调节, 最终还原为政策和制度问题。党和国家的教育政策在解决价值冲突过程中扮演着重要角色。重点学校政策是教育政策制定者在经济主义价值导引下作出的价值选择, 由其引发的“择校热”严重阻碍教育均衡发展, 促进教育均衡发展则成为政府实现教育公平理念的路径选择。2005年, 教育部通过《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》部署“贯彻落实‘巩固、深化、提高、发展’的工作方针, 有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大势头, 积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件, 逐步实现义务教育的均衡发展。将义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来。”同年, 教育部发布独立政策文件明确地方政府在推进义务教育均衡发展中的主要任务。2006年全国人大常委会审议通过新修订的《中华人民共和国义务教育法》, 将义务教育均衡发展的指导思想从法律层面确定下来, 规定政府行政部门合理配置资源, 明确教育经费的分担机制。后续国务院、教育部等部门多次发布加强薄弱学校建设, 推进义务教育均衡发展等政策文件, 以缩小校际间差异, 保障流动人口子女教育权益。一系列文件成为坚持教育优先发展, 推进教育公平的重要举措。 

　　“注重外在社会功利性目的的达成, 忽略内在教育品质和青少年发展质量的提升, 注重现实利益的满足, 而忽视未来社会发展提出的要求。”[16]属意外在形式, 疏忽内在效果成为这一时期学校改进的重要特点。随着社会发展, 理解不同文化的价值共识, 分析探究全方位和多层次的社会变革给青少年带来的机遇与挑战, 学校改进应不再仅致力于发展学生的创新精神和创造能力, 而应转向着力培养学生的终身学习习惯和批判性思维品质, 树立正确的价值观和正当的价值追求顺势成为学校改进面临的新课题。 

　　四、凸显“素养育人”的人本主义价值诉求 

　　随着学校改进的不断推进, 科学素养突出学生作为一般人的身心素质和全面发展, 其目的在于让青少年成为合格劳动力做好准备。然而在不同的历史节点上, 用当下市场化眼光培养未来劳动力市场所需的具体技能和能力, 使不同个体在不同领域寻求满足, 无疑是一种科学主义的妄想。作为一种宏观的价值导引, 科学素养已无法满足全球化时代多元文化生态对人的发展提出的新要求。如何触发学校组织全面、深刻和持续变革, 激发学校改进的主体自觉, 全面提升学生的科学和人文素养, 培养适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力, 已然成为推进当代学校改进的深层问题。 

　　(一) 多源流理论视角下学校改进注重内涵发展政策的确立 

　　纵观21世纪人类社会发展, 经济社会加速转型发展趋势十分明显。社会发展的转型对教育事业及人才培养, 提出了新的需求和挑战。学校改进“以人为本”, 追求高质量教育成为时代主题, 以完善为特征的学校改进势在必行。多源流理论重视危机事件及政策共同体在议程设置过程中的作用, 在问题源流、政策源流和政治源流汇合过程中, 以投入足够多资源为获取预期收益的政策共同体发挥着重要作用。在一定意义上, 政策倡导者是教育政策议程设置的主要推进力量。2008年8月29日, 前国务院总理温家宝在国家科技教育领导小组会议讲话中指出, “研制《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》 (以下简称《纲要》) , 应贯彻中国特色社会主义理论, 以科学发展观为指导, 坚定不移地走中国特色的教育发展道路, 为社会主义现代化建设服务, 为人民服务”。他强调, “要坚持以人为本的核心要求。充分考虑群众的期盼, 把促进教育公平, 满足人民群众不断增长的多层次、多样化的教育需求作为规划的重点, 把促进人的全面发展, 办人民满意的教育作为规划的落脚点”。 

　　教育政策作为社会利益的“均衡器”, 其制定作为一种政治行为, 集中体现了国家领导集团的意志和利益。受经济政策影响, 重点学校政策支持部分地区和学校优先发展, 并随“择校热”和教育发展失衡等问题为社会广泛关注。根据新的教育政策, 责任主体逐渐上移, 教育被纳入基本公共服务范畴, 公开问责的责任机制, 成为教育均衡发展的动力机制。党的十七大提出“优先发展教育, 建设人力资源强国”的战略, 强调“注重培养学生自主学习、自强自主和适应社会能力, 克服应试倾向。促进办学体制多样化, 扩大优质资源。推进培养模式多样化, 满足不同潜质学生的发展需要。”学校作为落实基础教育的基础单位, 是提供多样化教育的载体。重点学校政策已被载入史册, 同以往学校改进相较, 学校已从改进对象跃升为改进主体。学校建设还需立足自身条件, 培育发展优势, 实现内涵式突破。 

　　(二) 凸显素养育人的人本主义价值取向 

　　习近平总书记在“十九大”报告中指出:随着中国特色社会主义的不断发展, 人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的差距成为我国社会的主要矛盾。加强优质教育资源开发与运用, 扩大优质教育资源总量和覆盖面, 满足人民群众对其子女接受高质量教育的诉求, 乃是《纲要》为今后一段时期义务教育改革发展所确立的一个重要目标。而优质教育资源的供给, 是以优质学校的提供为前提的。[17]学校作为专门育人组织, 由于教育对象始终处在变动状态, 每个教育对象也始终处在发展变化之中, 学校改进也因而必须始终具有动态性。[18]学校改进需要学校管理者的理性抉择。学校改进的实质是每所学校基于历史, 立足当下开发学校自己的能力解决问题, 在积淀和培育特色品牌过程中实现自我更新。[19]当前, 大多数学校在面对上级督导过程中, 极力向上级展示自己的优势, 掩饰自己的缺点。[20]激发学校成为改进主体的自觉行动, 扩大优质教育资源覆盖面, 回应人民群众对其子女接受高质量教育诉求成为新时期政策的着眼点。 

　　国务院为进一步落实以人为本, 促进全体学生的全面发展, 在《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确提出推进优质学校建设的指导思想、基本目标和体制保障。随后党的十八大围绕“办好人民满意的教育”再次强化发展优质学校新论断。义务教育是关涉国计民生, 涉及利益相关者众多的教育发展阶段, 其教育政策演进逻辑难以用某种单一的分析模式来把握。[21]学校改进是学校发展的永恒动力, 但行动的路径却需要每一所学校做出战略抉择。[22]鉴于教育场域的特殊性, 当前学校改进研究立足于实现学生个性化发展的校本核心价值观, 反思带动“局内人”的变革动力。国内学者以学校发展需求为驱动力, 在学校已有价值基础上, 从本土化、学校组织层面、发展性评估及学校改进内生模式等方面, 探讨如何激发中小学的改进动力, 实现学校的特色优质发展。 

　　综上可见, 认真回顾与梳理教育政策价值变迁的影响因素及其价值意蕴, 有助于未来我们在学校改进领域内更加全面地思考和行动。改革开放至今已近四十载, 我国学校改进的组织变革方式历经自上而下的政府推动, 由外而内的市场推动, 以及自下而上、由内而外的自我调节。应该说, 当今由于人们认识和理念的局限而产生的阻力远远大于制度与资金的阻力。学校改进处于具体的情境之中, 推进学校改进的首要任务是直面现代化的社会变迁, 紧密结合学校实际。由此, 才能充分激发学校主体自觉, 从而充分实现“以人为本”的教育理念。 

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