学习中共十八届四中全会精神笔谈

　　中国社会科学院政治学研究所研究员　周少来

　　中共十八届四中全会胜利召开，“法治盛会”成为全面深化改革时代的新的里程碑，“依法治国、依法执政、依法行政”成为国人共识，“法治国家、法治政府、法治社会”已为全民呼唤，中国法治进程必将在全面现代化进程中加速起航。

　　然而，“知易行难”，甚或“知”难“行”更难。要把“法治说法”变成“法治做法”，要把“法治口号”化为“法治现实”，要使“法治中国”的阳光普照中华大地，要让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义，国家治理现代化的进程还有一段很艰难的路程要走。

　　追本溯源，从内在的制度规定性和体制性根源来考察，难在何处呢？从人类政治文明的发展经验和世界各国治理现代化规律来看：公权力的依法配置和依法行使，是政治治理中的核心制度性问题。也就是说，公权力如何依法行使才是“最难的制度性难点”，公权力如何依法监督才是“最终的制度性根本”。

　　故从国家治理体系现代化的视角来说，在全面推进法治中国的进程中，最难、最关键的核心就在于“依法治官”。最难、最关键的核心就在于“依法治权”。

　　全面推进依法治国进程，靠什么“攻坚克难”？靠的是政治家坚定强大的改革勇气，靠的是全国人民的坚决支持和践行。但依据制度的长期性和决定性作用视角，最终还是要依靠制度性的全面深化改革，依靠国家治理的全面现代化。这一切都取决于全面制度革新的实践进程和落实程度。

　　从人类政治文明的实践经验和实践理性来看，依法治国，本是现代文明国家治理的根本方式，是人类政治文明的法治化体现。宪法和法律的崇高尊严与普遍性规则，为多元开放的现代社会生活提供了根本规范和行为约束，为社会的秩序与活力并存，为人类的全面自由发展提供了根本制度保障。

　　对于急剧转型的中国社会而言，当前正处于全面深化改革的关键时期，新型城镇化方兴未艾，社会结构快速变迁、利益结构急剧调整、思想观念多元纷呈，如何在全面现代化加快推进的同时，构建中国智慧、中国风格的政治文明和治理体系，“全面推进依法治国”正当其时，正可谓“根本治理之道”。

　　这其中，执政党和国家政府行使的公权力，由于其在社会生活中具有如此广泛性的示范性和引导力，更由于公权力掌握巨大资源而具有决定性的能量和作用。不言而喻，公权力如何依法行使和依法监督，在依法治国的全面提升中，就具有核心性的价值和作用，更是一项艰难而根本的“命脉工程”。这是因为：

　　公权力的依法行使，具有广泛示范性

　　代表执政党、国家和政府的各级公权力，其行使的范围、内容、方式、绩效直接代表着党和国家的形象和使命，直接与国家的资源和公共财政的分配息息相关，也与每一位公民的权利、利益和福利的公平分配，与老百姓的切身利益和实际感受息息相关，直接影响着党和政府的公信力和执行力，因此，具有全社会范围的影响力和示范性。特别是在当今中国这样一个开放多元的信息社会，网络化信息的多元传播和高速及时流动，更使一个县甚至一个乡的公权力的错误性行使，具有全社会甚至全世界的影响力，近年来多发频发的群体性事件中，也往往与公权力的不当行使和不依法行使直接相关。

　　执政党和人民政府领导制定了宪法和法律，依法治国、依法执政、依法行政也已成为新时期执政党治国理政的坚定信念。所以，各级党和国家的公权力，如果能够坚决地在宪法和法律的框架和规范下，依法行使和依法接受人民监督，必将在全社会的范围内树立起坚定依法治国的先锋模范作用，树立起全社会依法治国的标杆和风向标。

　　公权力的依法行使，具有广泛引导力

　　公权力的行使过程，几乎都是组织性、国家性权力在社会公共生活中的行使，是否依法行使或依据法律程序行使，直接对社会组织和公民个体的行为取向具有广泛影响和引导力。特别是各级行政机关和司法机关所代表的公权力行使，其行使内容是否于法有据，行使程序是否合法，行使方式是否正当，行使结果是否具有权威和执行力，都对公民个体涉及利益纠纷的处置行为具有直接的引导力。为什么广大信访民众宁愿历经千难万险信“访”、不信“法”？为什么广大信访民众奔赴北京信“权”、不信“法”？为什么多年来各级、各部门信访量高居不下，而各级国家司法机关却在众多海量的信访案件中“无所作为”？在当前涉及土地征用、房屋拆迁、工程建设、利益纠纷等群体性事件频发的情况下，不断强化和引导公民通过司法程序和有法律保障的调节程序，依法维护个人权益和解决利益纠纷事件，并使司法裁决的结果具有绝对的权威和执行力，是引导每一个公民遵从宪法和法律的基础性工程，也是法治中国建设和依法治国提升的基础性工程。

　　十八届四中全会以后，依法治国进程将会加速起航，法治中国建设也将再踏征程，这是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证，也是中国全面深化改革现代化进程顺利推进的根本保证。针对目前依法治国进程中存在的“最难问题”和“根本性体制缺陷”，必须在公权力的依法配置、依法行使和依法监督方面，全面加大、加强制度化和法治化建设的改革力度和深度。

　　公权力的配置，必须进一步依法具体化

　　公权力的配置是否合理和明晰，是公权力依法行使的制度前提和条件，对于各级党和政府及其部门权力的设置和配用，必须依据宪法和上位法的根据，做到尽可能的具体化和明晰量化。“法无授权不可为”和“政府权力清单”制度的建立和完善，是依法行使权力的制度核心和基础。制定权力设立、配置的法律和制度，应尽可能压缩模糊权力、擦边权力、交叉权力、灰色权力以及任意自由裁量的权力空间。什么机构、什么职位配置什么权力、行使多大权力、有什么样的其他权力相互制约和平衡，都应该有法律依据和具体的法律程序性规范。十八届四中全会提出的“政府组织法”和“政府程序法”的制定和实施，必将使政府权力的设立和行使有法治化的“权依法授”。

　　公权力的行使，必须进一步依法公开化

　　公权力的行使，关涉公权力的人民性和国家性，是人民权利和国家权力的委托行使，必须进一步加强公开化、法治化建设。除非涉及国家机密和国家安全的特殊公权力，一切公权力的行使过程，都必须有法律具体规定的公开化程序或公开化规定。用法治化的问责机制保证“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”的落实到位，只有明确制定公权力行使的刚性公开化规定，才能使“让权力在阳光下运行”有法律制度化保障，才能使“让人民监督权力”有法治化的基础和前提。也就是说：只有权力公开了，人民才能知情，只有知情了，才能保证人民监督权力，才能真正做到法治化的“权依法行”。

　　公权力的行使，必须进一步依法加强监督

　　公权力的依法“具体化配置”，是公权力依法行使的前提；公权力的依法“公开化规定”，是依法加强对公权力监督的制度保障和基础。然而，再明晰的公权力设置，也可能存在自由裁量的空间，再公开的公权力行使，也可能存在人为暗箱操作的漏洞。因此，最终堵塞公权力行使中的“寻租漏洞”，防止公权力异化腐败的根本保障，是进一步依法加强对公权力的制度性、常态化监督和制约。所以，必须加大推进公权力进一步的明晰化和公开化，强化公权力在人民看得见的阳光下运行。只有加大“制度化监督力量”，动员党和政府、人民团体、社会组织、媒体舆论和广大公民，动员全社会都参与到对公权力监督运行的全过程中来，形成监督公权力的法治化合力，才是实现公权力“依法监督”的最终和根本保证，才能真正做到法治化的“权依法督”。

　　随着全面推进依法治国进程的不断落实，国家治理现代化的要求必将使公权力的配置进一步“依法明晰具体”，使公权力的行使进一步“依法公开透明”，使公权力的监督进一步“依法加强合力”。充分发挥公权力依法行使的法治化示范性和引导力，才能最终克服依法治国的“最难之处”，才能解决依法治国的“体制性缺陷”。也只有如此扎实推进，法治中国的阳光才能普照神州，每一个公民才能在每一天的生活中感受到法治正义，中华民族伟大复兴的全面现代化事业才会有法治化的制度保证。