自新中国成立后开始设立至1959年随国家监察部撤销而终止的人民监察通讯员制度, 即各级监察机关在政府机关及其所属企事业单位、人民团体、城市街道和农村中设置不脱离生产的人员, 监察国家机关及其工作人员不正之风、贪污腐化等行为现象, 并及时向监察机关或部门首长报告的制度。实践证明, 存在近十年之久的人民监察通讯员制度在发挥群众监督作用方面起到了重要作用, 但学界对此研究较少。本文旨在探讨人民监察通讯员制度设立的缘起、发展历程、实践经验及教训基础上, 窥探其对新时代下构建人民监察制度的重要启示。 

一、新中国成立后设立人民监察通讯员的缘起 

　　历史学家钱穆认为, “某一制度之创立, 绝不是凭空忽然地创立, 它必有渊源, 早在此项制度创立之先, 已有此项制度之前身, 渐渐地在创立。”[1]2作为一种制度实践, 新中国成立后人民监察通讯员的设立, 深受当时时代环境影响, 且有着直接的理论渊源和一定的实践基础。 

　　(一) 中国共产党监察思想之外化 

　　以毛泽东为代表的中共党人在新民主主义革命过程中, 继承和发展了马克思主义监察思想, 为人民监察通讯员制度的设立提供了直接理论来源。 

　　1. 像“天天洗脸”一样“清洁”官僚主义的“灰尘”。 

　　官僚主义是一种脱离人民群众的领导方式和工作作风。在根据地的建设实践中, 毛泽东等中共党人尤其强调与之作坚决斗争。毛泽东认为“官僚主义的领导方式, 是任何革命工作所不应有的, 经济建设工作同样来不得官僚主义, 要把官僚主义这个极坏的家伙抛到粪缸里去, 因为没有一个同志喜欢它。”[2]124“如果我们做地方工作的同志脱离了群众, 不了解群众的情绪, 不能够帮助群众组织生产, 改善生活”, 那就是“沾染了官僚主义的灰尘”, “就得用一盆热水好好洗干净”[3]933, “好像为了清洁, 为了去掉灰尘, 天天要洗脸, 天天要扫地一样。”[3]935 

　　2. 每一个革命的民众都有批评揭发之权。 

　　土地革命战争时期, 毛泽东就曾指出, “为了巩固工农民主政权, 苏维埃必须吸引广大民众对自己工作的监督和批评。每一个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权。”[4]2161在抗日战争时期, 张闻天也曾指出, 人民群众“是革命的主人翁, 是当权人;他们完全有权力任用真正能够为他们服务的‘自家人’, 而罢免那些违反他们利益的坏蛋。”[5]2631940年8月董必武从法理的角度论述了政府的权力来源于群众, 提出“要使群众敢于批评政府, 敢于监督政府, 敢于撤换他们不满意的政府工作人员。”[6]561944年9月毛泽东在《为人民服务》中进一步强调了“不管什么人, 都可以向我们批评和指出我们的缺点”的思想。[3]1004 

　　3.“报纸是党和人民群众的桥梁”。 

　　1948年10月刘少奇在对华北记者团谈话中指出:“党要千百条线索和群众联系起来, 而其中很重要的一条, 就是报纸。报纸是党与人民之间的桥梁。”[7]398-399自党成立之始, 党就十分重视新闻报刊监督在监督监察工作中的重要作用。如在革命苏区, 《红色中华》、《青年实话》等都担负着监督苏维埃政府的职能。《红色中华》、《青年实话》分别辟有“红板”、“黑板”和“反贪污浪费”专栏。“红板”专栏介绍苏维埃工作人员廉洁奉公, 积极工作的先进事迹;“黑板”专门批评消极怠工、立场不坚定的工作人员;“反贪污浪费”专门披露贪污浪费案件, 报道对有关人员的处理结果。 

　　4. 厉行廉洁政治, 建立廉洁政府。 

　　1937年8月毛泽东在《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》中提出了“建立廉洁政府”的方针。1939年4月《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中提出要“发扬艰苦作风, 厉行廉洁政治, 肃清贪污腐化”。1941年5月《陕甘宁边区施政纲领》中进一步强调要“厉行廉洁政治, 严惩公务人员之贪污行为, 禁止任何公务人员假公济私之行为, 共产党员有犯法者从重治罪。”[8]355在党局部执政的历史实践中, 中国共产党对贪污腐败的斗争与批判就未曾间断。不少革命根据地及后来的解放区均制定与实施了惩治贪污腐败等行为的条例、办法。正如毛泽东在1934年1月所指出, “应该使一切政府工作人员明白, 贪污和浪费是极大的犯罪”[8]134。 

　　(二) 新民主主义革命时期相关实践之延续 

　　土地革命战争时期苏维埃政权中的工农通讯员等群众监察组织及解放战争后期华北人民监察院设置的通讯检查员, 是20世纪50年代人民监察通讯员设立的雏形。 

　　1. 土地革命战争时期工农监察机关设立工农通讯员等群众监察组织。 

　　在土地革命战争时期, 中国共产党在15个省300多个县境内建立了革命的苏维埃政权。在局部执政的实践中, 苏维埃中央政府及各级人民政权颁布公告, 号召群众监督各级政府的工作, 并在20世纪30年代建立了工农通讯员等群众监察组织。工农通讯员是工农检察机关在各级政府机关、企事业单位、群众团体、街道、村落中设置的不脱离生产的群众性的义务监察人员。1933年4月中央工农检察人民委员部发布第三号训令, 要求各级机关、企业、作坊、学校、社会团体、街道、村落中, 推选优秀分子为通讯员, 其任务是“替工农检察部调查和收集该地区苏维埃和其所属机关在职权上工作上生活上所发现的各种不好的事实和材料报告”[9]298。同年12月《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法 (草案) 》颁布, 再次明确规定要在一切国家机关、企业、学校、社会团体及街道、村落中设立工农通讯员。此外, 工农检查机关设置或其领导的检举委员会、突击队、轻骑队也是群众监察组织的重要组成部分, 在实践中发挥了重要监督作用。 

　　2. 解放战争后期行政监察机关试行通讯检查员制度。 

　　解放战争初期, 各解放区承袭了抗日战争时期的根据地的监察体制, 没有成立专门的行政监察机构, 仍以参议会代行监察职权。解放战争后期, 各解放区的人民民主政权纷纷建立。1948年8月晋察冀与晋冀鲁豫两大人民民主政权合并成立了华北人民政府, 并设立了华北人民监察院。为联系工农群众, 推动人民群众监督与检查人民民主政权, 1949年6月华北人民监察院决定, “凡各级职工会会员, 农会会员, 青年妇女团体团员, 报社访员, 企业、交通、财经机关中技术人员及其他公正人士, 热心公务, 愿担任通讯检查员以帮助检查工作者, 经团体机关介绍后, 由华北人民监察院审慎选聘为通讯检查员。[10]同时华北人民监察院还制定了通讯检查员的相关工作制度与工作要求。 

　　(三) 新生的人民政权面临的形势之驱动 

　　1.“向苏联学习”的热潮。 

　　新中国成立后, 毛泽东发出了“向苏联学习”的号召, 此后全国上下掀起一股“向苏联学习”的热潮。新中国监察制度方面也深受苏联的影响。中央人民政府政务院人民监察委员会 (以下简称“政务院监察委员会”) 在1950年下半年的工作任务中提出要“收集苏联社会主义国家监察工作的理论与法规……以作监察人员学习的资料, 及制定监察制度的参考”[11]。1951年8月18日政务院监察委员会主任谭平山就“苏联国家监察机关以何种方式引导群众参加监察工作”等问题请教了时任政务院政治法律委员会顾问苏达里可夫。苏达里可夫特别介绍了以下两种方式:一是在乡、村苏维埃执行委员会内的工农检查院协助小组或常设委员会。组成人员包括自愿参加的苏维埃的代表、村苏维埃监察委员会委员、乡执行委员会的委员, 农民、地方职工会、地方合作社、妇女和青年团的代表等。二是在各工厂、各制造厂、各大机关里设立的, 由该企业和机关中的工人、职员依自愿原则而组成的, 不从国家领取任何报酬的监察机关的协助团。苏联这两种引导群众参加监察工作的方式为人民监察通讯员的设立提供了重要借鉴。 

　　2. 复杂的国内斗争形势。 

　　新中国成立初期, 新生的人民民主政权在军事、经济等诸多方面面临着严峻复杂的斗争形势。此外, 当时华东、中南、西南、西北等广大新解放区和待解放区还没有实行土地改革。在党政机关内部, 受制度法规不健全及其他特定历史条件的影响, “一些落后分子、投机分子、反动分子等动机不纯的人”, 为“获得保障及荣誉、地位等等”也“积极地钻入我们党内来”[12]68。根据不完全统计, 由1949至1950年5月, 中央各机关及各大行政区共发生大小事件6100余件, 其中由于违法失职与缺乏经验等所造成的案件占60%以上, 由于特务破坏的案件占30%以上, 其他责任不明的占7%以上。仅就其中一部分估价的统计, 竟损失人民币6800亿元 (旧币, 下同) , 另小米7700余万斤。更严重的是死伤工人、农民、战士、干部536人 (死405人, 伤131人) [11]。面对复杂的斗争形势, 重视和发挥人民群众对政权的民主监督显得尤为紧迫和重要。 

二、人民监察通讯员制度的实践历程 

　　(一) 设立:政务院监察委员会第四次会议提出聘请“通讯监察员” 

　　1950年1月11日谭平山在政务院监察委员会第四次会议的报告中提出, “在政府各部门、各职业团体中聘请公开的通讯监察员, 组织通讯监察小组”[13]。1950年2月28日政务院监察委员会召开第五次会议通过了在中央人民政府各部门建立通讯监察员制度的决定。同年7月23日政务院监察委员会做出决定将“通讯监察员”改称为“监察通讯员”, 并提出中央一级的监察通讯员由“在中央直属各机关、各国营企业部门及全国性的人民团体 (工、青、妇) 内, 热心公务的工作人员担任”[14]。1950年9月28日颁布的《中央人民政府政务院人民监察委员会聘请监察通讯员试行办法 (草案) 》, 规定了人民监察通讯员的聘用条件和办法、组织形式、职责及任务。此后《省 (市) 人民监察委员会组织通则 (草案) 》将监察通讯员的设置范围扩大到省 (市) 一级, “分别受财政经济处 (科) 、政法文教 (科) 的领导”。[15]521951年9月5日政务院公布实行《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》 (以下简称《试行通则》) , 将人民监察通讯员的设置扩大到县一级, 同时规定“监察通讯员三人以上者, 应视具体情况划分小组, 各推选小组长1人, 负责与各监委联系, 以便传达指示、研究问题, 交流经验, 改进工作。”[16]62 

　　根据上述规定要求, 中央和地方国家机关及其所属企事业部门及人民团体人民监察通讯员相继设立, 个别地区、部门人民监察通讯员队伍发展迅速。在中央:1950年底中央各机关已聘请200余名监察通讯员[17], 至“三反”运动前, 中央一级各单位的人民监察通讯员总数达到305名。[18]在地方:1950年9月山西省人民监察委员会决定在各部门与各县, 有重点地设置监察通讯员。[19]881950年底陕西省办公厅、民政厅、财政厅等20个单位设立了人民监察通讯员[20]96, 各单位的人民监察通讯员由原来的1-2人增加到3-5人不等。[21]22至1951年底, 华东大行政区共有人民监察通讯员707人, 但专区以下领导机关没有普遍建立人民监察通讯员。[22]99 

　　(二) 发展:政务院《关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》 

　　在“三反”、“五反”运动中人民监察通讯员发挥了重要作用, 促使各级机关部门领导逐渐加大了对人民监察通讯员的重视和支持。为了巩固“三反”、“五反”的成果, 进一步发挥人民群众的监督作用。1952年8月政务院发布了《关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》 (以下简称《指示》) , 从而揭开了人民监察通讯员工作大发展的序幕, 激发起众多人民监察通讯员“勇敢地担负起人民监察通讯员的光荣任务”[23]。同年10月30日, 政务院监察委员会发布了《关于监察通讯员工作中几个问题的解答》和《关于人民监察通讯员任命与领导关系的暂行规定》, 对人民通讯员的设置、职能等做了规范化界定。1953年6月25日政务院通过了《各级人民政府监察机关设置人民监察通讯员通则》 (以下简称《通则》) , 将人民监察通讯员的设置范围扩大到“城市街道和农村”[24]。与1951年9月公布的《试行通则》相比, 《通则》更加明确了人民监察通讯员的任务与职责, 更加详细规定了人民监察通讯员向上级报告制度、向群众报告制度和会议制度。 

　　自《指示》发布后, 中央和各地人民监察机关要求各部门迅速建立人民监察通讯员组织, 从而使人民监察通讯员的规模迅速扩大, 分布遍及城乡各个角落。如1953年5月11日山西省工业厅发布《关于建立人民监察通讯员的指示》, 要求各部门各单位接到指示后十日内, 必须将监察通讯员选出。就全国范围来看, 截至1952年底, 全国县市以上机关有人民监察通讯员2611人, 比“三反”运动时增加了5倍以上。[18]至1954年5月底, 全国已有人民监察通讯员78196人, 比1952年增加将近3倍。[25]至1954年10月, 全国已发展了十万多人民监察通讯员。[26] 

　　随着人数的迅速增加, 监察机关也着重加强了人民监察通讯员的队伍建设。 

　　1. 创办《人民监察通讯员工作》刊物, 加强对人民监察通讯员工作的指导。 

　　1953年2月6日政务院监察委员会创办《人民监察通讯员工作》刊物, 用以指导人民通讯员工作。1954年7月与《人民监察》 (政务院人民监察委员会内部刊物, 1950年9月创刊) 合并。合并后《人民监察》从1954年9月15日至1955年5月15日都设立了“人民监察通讯员工作”专栏。同时, 合并后的《人民监察》的发行范围也扩大了, 发至各级政府机关及其所属企事业单位的人民监察通讯员小组。此外, 不少地区也印发了有关监察工作的宣传教育材料。 

　　2. 制定《人民监察通讯员奖励暂行办法》, 调动人民监察通讯员工作的积极性。 

　　1954年9月21日政务部监察委员会公布《人民监察通讯员奖励暂行办法》 (以下简称《办法》) , 对人民监察员奖励的目的、条件、程序、费用及种类 (包括荣誉奖励:表扬、记功、记大功、模范人民监察通讯员或模范人民监察通讯小组;物质奖励:奖品、奖金) 做了相关规定。如1956年8月铁道国家监察局北京办事处依据《办法》, 在其第一届监察通讯员代表大会上奖励了32名监察通讯员和2个监察通讯员小组。[27] 

　　(三) 调整:监察部《关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》 

　　在人民监察通讯员大发展时期, 一些监察机关领导不力, 致使一些地区人民监察通讯员流于形式或对其工作开展放任自流。同时, 有些人民监察通讯员兼职太多, 严重影响了其监察工作的开展。这些情况亟待纠正。此外, 随着当时国家监察机关组织形式的改变, 也需要对人民监察通讯员进行必要地调整。1956年6月11日国务院批准《监察部关于人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》 (以下简称《报告》) 中提出了“根据‘注意质量, 重点设置’的原则, 在重点地区、重点企业中酌量设置人民监察通讯员”[28]的调整方针。 

　　根据《报告》制定的调整办法, 各级监察机关免去兼职过多或者不能胜任工作的人民监察通讯员, 并公布了调整后的人民监察通讯员名单。总体上看, 调整后, 大多数地区人民监察通讯员的数量减少了, 少数地区略有增加。如建筑工程部国家监察局华北办事处所属各监察室原有监察通讯员393人, 调整后扩大为416人。[22]197同时经过调整, 监察机关加强了对人民监察通讯员的指导和领导, 帮助人民监察通讯员建立和健全了会议、汇报、反映问题登记等制度, 组织人民监察通讯员学习业务, 提高了人民监察通讯员工作的规范度。 

　　但调整中也存在一些问题。《报告》决定, 在农村中的区、乡一级机关和农村、城市街道中, 一般不设人民监察通讯员;在司法机关和学校、报社、合作社, 人民团体中, 也暂不设置人民监察通讯员。这大大削弱了人民监察通讯员与人民群众的联系及其在人民群众中的影响力。同时《报告》并没有触及人民监察通讯员权益保障的问题, 尤其是没有涉及防止人民监察通讯员被打击报复的制度保障。此外, 在调整过程中, 一些监察机关把有些认真履责的人民监察通讯员也免除, 有些愿意继续担任人民监察员工作的, 也设法打通思想予以免除。一些地方把调整区乡通讯员的工作, 理解为一律免除其职务。如山东省原有2700多名监察通讯员, 其中1300多人分布在农村。山东省监察机关采取了一刀切的做法, 将农村的监察通讯员全部撤销。[22]194某些地区调整工作启动迟缓。虽然1956年12月全国第六次监察工作会议要求尚未着手调整整顿的人民监察通讯员组织, 最迟应在1957年上半年调整完毕, 但随着1957年整风运动的迅速展开, 一些地区的调整工作不了了之。 

　　(四) 终止:第二届全国人大一次会议通过撤销国家监察部的议案 

　　1.1957年反右派斗争对人民监察通讯员的影响。 

　　在1957年开始的整风运动中, 由于党对当时形势的估计过于严重, 反右派斗争被严重地扩大化。反右派斗争的扩大化很大程度上助长了个人专断和一言堂现象的滋长, 对人民监察通讯员工作产生了直接影响。其一, 堵塞了人民监察通讯员反映情况的正常渠道。反右派斗争的扩大化使公民民主权利和党员民主权利在实践中遭到严重破坏, 被划为右派的人员 (包括部门人民监察通讯员) 其政治权利实际上被剥夺。在当时社会普遍存在“谈右色变”的恐惧心理下, 人民群众包括人民监察通讯员不敢通过正常渠道对国家机关及其工作人员特别是领导干部提出批评意见, 这导致信息反馈的严重失真, 对国家机关的监督严重弱化。其二, 导致领导干部对人民监察通讯员工作的认识发生转变。在整风、反右、“大跃进”运动中, “大鸣、大放、大字报、大辩论”这种人人皆可参与的方式成为发表意见、检举揭发问题的主要方式。它也给领导干部造成一种“假象”, 即人民群众觉悟普遍提高了, 可以随时运用“四大”的方式监督国家机关及其工作人员。1958年时任国家监察部副部长程坦直言, “现在群众的社会主义民主觉悟普遍提高了, 如果还只是依靠少数通讯员, 那就是组织形式落后了政治形势……人民监察通讯员是一种过渡形势……现在几乎所有的人民群众和国家工作人员已经都能起到这种作用, 所以对人民监察通讯员一般停止发展。[22]214同年2月第七次全国监察工作会议确立了“今后不需要再发展监察通讯员”的方针。 

　　2. 监察部的撤销与人民监察通讯员制度的终止。 

　　党的八大后, 国家监察机关的建制和领导体制一直处于不断调整之中, 且国家监察机构不断处于精简与压缩之中。1957年反右派斗争扩大化后, 党过分地强调了一元化领导, 以党代政、党政不分现象日益严重。1958年全国第七次监察工作会议强调, “今后各级监察机关必须严格遵守向党政领导请示报告制度”。与此同时, 因国家监察机关与党的监察机关在职能上有诸多重合重叠的地方, 出于强化党的领导, 精简机构、提高效率的考虑, 1959年4月28日第二届全国人民代表大会第一次会议通过了周恩来提出的关于撤销国家监察部的议案。此后国家监察部和各级国家监察机关相继被撤销, 国家监察机关的职能归属到各级党的监察机构。人民监察通讯员制度也随即终止。 

三、人民监察通讯员制度实践的成效、问题及原因 

　　(一) 取得的成绩概述 

　　从实践效果来看, 绝大部分人民监察通讯员认真积极地履行职责, 取得了许多成绩。 

　　1. 向监察机关检举揭发国家机关及其工作人员官僚主义、贪污浪费等行为。 

　　如人民监察通讯员向《人民日报》写信检举, 在淮南矿务局, 有33台匈牙利风锤原封未动地长期被存放在仓库的大木箱里, 有6台价值226000元的一百公尺长的双溜槽链板运输机的溜槽长期被堆积在仓库里和露天空场上。这极大地浪费了国家资金。[29]据不完全统计, 1951年天津市监委所受理的331件案件中, 有99件是监察通讯员反映的, 约占总数30%。1952年6月至10月, 天津市监委受理案件376件, 有137件是监察通讯员反映的, 占总数36% (不包括“三反”运动中的案件) 。[30]1954年上海市共收到人民监察通讯员报告3044件。这些报告对及时教育和挽救干部、减少国家损失发挥了重要作用。[31]54 

　　2. 积极参与整风、“三反”、“五反”等运动, 有力地推进了运动的发展。 

　　谭平山在《三年来的人民监察工作》的总结中对人民监察通讯员在运动中起的作用给予了高度评价[32]。松江省人民监察委员会在省直机关选拔的60名监察通讯员中, 就有44名在“三反”、“五反”运动中表现非常积极, 21名担任其所在单位增产节约监察委员会的委员, 8名为“打虎”队的队长。天津市大部分人民监察通讯员是各单位发动“三反”、“五反”、生产竞赛和司法改革等运动的骨干, “他们的带头作用和推动作用, 使运动得以更顺利地开展。”[30] 

　　3. 在工作中积极建言献策, 为国家建设节约大量资金。 

　　如沈阳市建筑工程局第二工程公司二一八工地人民监察通讯员小组建议在木制屋面模型板上加铁皮, 增加了使用价值, 为国家节约一亿六千余万元。[33]武汉市人民保险公司盲目印制大批表格, 因制度变更不能再用及印制后根本不适用者共20余种, 损失国家财产9000余万元。人民监察通讯员提出意见之后, 协助领导详细研究了办法, 使价值5000余万元的废表得到利用。[34]在1954年的10个月里, 哈尔滨铁路总监察哈尔滨人民监察室平均每个监察员为国家节约了七亿五千四百多万元的资金。[35] 

　　4. 密切联系群众, 反映群众问题, 配合其他部门有关工作。 

　　如浙江省专卖事业公司团支部副书记于莲惠虐待保姆引起了大家的义愤, 人民监察通讯员把事情向领导进行了反映。[36]又如1955年北京市人民监察委员会发布通知, 要求各部门监察室发动所属人民监察通讯员积极配合首都人民银行兑换新人民币工作。[37] 

　　(二) 存在的问题及原因分析 

　　1. 人民监察通讯队伍及其工作发展不平衡。 

　　在队伍发展方面:尽管新中国成立后不久, 政务院就推行人民监察通讯员制度, 但是队伍的发展进程是比较慢的。个别地区或部门在“三反”运动后期才开始设立人民监察通讯员。就全国范围来说, 至1952年8月前, 专区以下各级机关部门, 基本上未建立人民监察通讯员;不少中央直属机关也迟迟未予设立监察通讯员。有的五六千人的单位只有两三个监察通讯员。[38]即使在1956年8月后的大发展阶段, 人民监察通讯员队伍在地域、行业设置上也不平衡, 在城镇和财政经济部门设置得较多, 而在农村设置得较少。在工作开展方面, 人民监察通讯员工作情况可分为三种:一是, 人民监察通讯员具有高度的政治责任心, 积极开展工作, 善于研究和总结, 深受群众的拥护与支持。属于这一类的是少数;二是, 工作已经初步开展起来, 人民监察通讯员一般也能反映情况, 协助解决问题, 但主动性不够, 工作缺乏办法, 属于这一类是大多数;三是极少数人民监察通讯员“缺乏高度的原则性与战斗性, 怕得罪人, 怕人说找, 瞻前顾后, 顾虑多端, 特别是对一些负责人的错误的揭发、处理不够大胆”[39]38, 他们很少开展活动, 工作几乎陷于停顿。 

　　2. 不重视、不作为, 甚至打击报复现象一直存在。 

　　在人民监察通讯员的设立、发展和调整过程中, 一些领导干部领导不力, 放任自流, 对人民监察通讯员不重视、不作为。如1950年7月政务院监察委员会就已经决定在中央直属各机关设立人民监察通讯员。但至1953年2月仍有高等教育部、法制委员会、司法部等7个中央一级部门未设立起来。[18]有些地区懒于指导或安排其他各种非监察工作任务给人民监察通讯员。如1950年洛川县各区设置了监察通讯员1人。但通讯员实际上做了其他服务工作, 例如农业生产、下乡叫人、帮助炊事员搞零碎事情。[40]41更为严重的是, 有些领导干部利用职权, 对人民监察通讯员打击报复。如哈尔滨自来水厂人民监察通讯员韩荣检举该厂干部李某某工作不负责, 造成了七八人受伤。该厂厂长杜某非但不支持这种正义行动, 反而威胁说要“整整”人民监察通讯员。[41]在1956年12月第六次全国监察工作会议上, 监察部特别强调要将反对压制批评、打击报复等行为作为1957年的中心任务之一。[42]这也从侧面反映了“压制批评、打击报复”行为的严重程度。此外, 还有一些领导干部不按照有关要求将人民监察通讯员名单向人民群众公布;对人民监察通讯员的检举揭发材料拖延不办、不予答复等情况在当时也是不少的。 

　　产生以上问题的原因是多方面的, 一是人民监察通讯员制度本身缺陷的制约。以《通则》为代表的各阶段各种有关人民监察通讯员的制度设计中, 存在着“权力”和“权利”两个层面的建构性缺陷。二是群众运动“路径依赖”的消极影响。通过群众运动方式开展监督工作也是党在局部执政时期进行行政监察和党的监察的有效手段, 这不可避免地影响着新中国成立以后监察工作的路径选择。三是干部和群众“监督自觉”意识的缺乏。受主客观条件的影响, 在20世纪50年代干部和群众的监督自觉是急需培育与提升的, 这在很大程度上制约了人民监察通讯员工作的开展。等等。 

四、人民监察通讯员制度实践的经验与现实启示 

　　人民监察通讯员制度虽然终止了, 但依靠人民群众开展监察工作的进程并未停止。1989年12月监察部从党外专家学者中聘任了首批特邀监察员;1991年12月24日《监察部聘请特邀监察员办法》颁布;2013年10月监察部又发布了《监察机关特邀监察员工作办法》。特邀监察员实施的范围与规模虽然是有限的, 但在某种程度上可以看作是对人民监察通讯员制度的继承。人民监察通讯员制度在实践中积累了较为丰富的经验, 它为新时代国家监察工作提供了有益的启示。 

　　(一) 思想认识上:坚持群众路线, 进一步发挥人民的监督作用 

　　让人民监督政府, 是跳出“兴亡周期率”的根本途径。让人民监督政府, 就要坚持党的群众路线。群众路线是马克思主义的领导方法, 也是马克思主义的工作路线。历史实践证明, 凡是坚持了群众路线, 党的各项工作往往能比较好地开展, 即使犯了错误也容易纠正;凡是违背了群众路线, 党的各项工作总是会困难重重, 甚至遇到挫折与失败。新中国成立后, 党和政府充分认识到, “人民监察工作的基本方法就是发动人民群众”[32], “吸引广大群众参加监督国家工作人员的工作, 使自下而上的批评检举和自上而下的检查督促结合起来, 是监察机关能否完成任务的主要关键”[43]。设置人民监察通讯员, 就是在监察工作中贯彻群众路线的有力体现。 

　　党的十九大报告指出, 我们党来自人民、根植人民、服务人民, 一旦脱离人民, 就会失去生命力, 健全党和国家监督体系, 最根本的要靠强化党的自我监督和群众监督。人民群众是国家机关及其工作人员违法乱纪后果的最大受害者, 也是对国家机关及其工作人员进行监督的最好的洞察者和最广泛力量。在监察工作中, 凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待, 凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正。只有充分认识到人民群众的监督作用, 才能把贪污腐化分子及各种歪风邪气者陷于人民监督的“汪洋大海”之中, 才能使一切贪污、浪费等违法乱纪行为失去滋长的“温床”, 才能使艰苦奋斗等优良作风得以继续发扬。 

　　(二) 制度设计上:构建科学机制, 进一步实现人民监督的法制化 

　　自新中国成立后, 国家监察机关制定和颁布了一些有关人民监察通讯员工作的法令、规定, 并在具体工作中围绕会议、报告等制度形成了相关运作机制。这些制度与机制, 虽不甚完善, 但对促进与规范人民监察通讯员的工作起到了积极作用, 值得借鉴学习。鉴于新时代监察工作范围的广泛性及其工作形势的严峻性, 要发挥人民群众的监督作用, 最根本的还应是建构科学合理的人民群众监督的机制, 进一步实现人民群众监督的法制化。 

　　对国家机关及其工作人员进行监督, 是人民行使宪法所赋予的权力。构建科学合理的人民群众监督机制, 是“一切权力属于人民”之监督权力的实现途径。这其中最关键的就是要建立和完善人民群众检举揭发机制, 包括检举揭发实现机制、检举揭发保障机制、检举揭发激励机制和检举揭发制约机制。实现机制解决的是人民群众通过何种方式、何种途径实现检举揭发的问题;保障机制解决的是如何保障检举揭发人不被打击报复、不被侵犯正当权益的问题;激励机制包括精神激励和物质奖励措施等, 它解决的是如何激发人民群众行使监督检举之权的问题;制约机制解决的是如何防治造谣诬陷、恶意举报的问题。这四种机制相互统一、相互作用, 密不可分。 

　　(三) 文化教育上:建设监督文化, 进一步形成人民监督的好氛围 

　　制度的制定, 彰显着制定者的价值理念;制度的执行, 需要执行主体与客体对制度的价值认同。因此, 制度只有“被信仰”, 才能真正发挥其作用。这种“被信仰”, 就需要监督文化对社会成员的培育与熏陶。监督文化属于政治文化范畴, 它指的是在长期的监督活动中逐渐形成的, 并得到社会成员共同遵循的监督价值观念、监督思维模式、监督行为准则和与之有关的物质载体的总和。受上千年封建主义政治文化的影响, 20世纪50年代人民群众对监察工作的认知度与熟悉度是亟待提高的。因此, 在监察工作实践中, 党和政府加强了对人民监察通讯员的教育, 人民监察通讯员也在工作中注意加强了对人民监察工作的宣传与普及, 虽效果并不十分完美, 某些领导干部甚至对监察工作有着浓厚的抵触情绪。但其中经验, 值得总结与思考。在新时代的今天, 从全社会的现实状况来看, 监督文化的普及和发展仍面临着许多新课题、新挑战。这需要我们结合具体实际情况, 建设符合中国国情的监督文化。 

　　建设符合中国国情的监督文化, 需要坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指导, 批判地“洋为中用”、“古为今用”, 营造风清气正、生动活泼的党内政治生态和社会生态。在新时代, 加强监督文化建设, 首要的就是要培育和践行社会主义核心价值观并将其贯穿于监督文化建设的全过程, 使“民主”、“平等”、“公正”、“法治”等价值观念转化为人民的情感认同和行为习惯。应实行全民行动、干部带头、从家庭做起、从娃娃抓起的方针, 在家庭教育、学校教育和社会教育中, 促进监督文化的发展并在实践中内化为人民群众的规则意识和监察意识, 外化为监察行动, 从而使全社会形成浓厚的监督文化氛围。 

　　(四) 载体依托上:创新工作思维, 打造融媒体时代人民监督网络 

　　新中国成立后, 国家监察机关对处理人民群众来信来访工作呈现出不断增强的总趋势。1951年6月政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》, 要求由“专人”负责人民的来信来访, 且“领导人要经常地进行检查和指导”[44]322。1957年国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》, 强调“领导人亲自掌管”, 各级国家机关必须要有“专职人员”和“专职机构”[45]174处理人民来信来访工作。从“专人”到“专职”, 从“经常指导”到“亲自掌管”, 这不仅是概念表述上的变化, 它更表明信访机构朝着各级国家机关常设机构的方向迈进, 这是一个具有根本性意义的转折。 

　　在20世纪50年代, 通过向报刊投递信件, 检举揭发违法乱纪等问题是人民监察通讯员履行职责的一条重要途径, 并取得了不错的效果。重视报刊媒体的舆论监督, 也是在监察工作中积累的一条重要经验。当今的新闻传播, 是融媒体的时代。所谓融媒体就是把广播、电视、报纸、移动终端等既有共同点, 又存在互补性的不同载体, 进行全面整合, 实现资源通融、内容兼融、宣传互融、利益共融的新型媒体。要实现党的十九大报告提出的“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系, 把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来, 形成监督合力”的目标, 就必须跟上融媒体时代的发展趋势。传统的电话热线、信件、报刊固然仍是人民监督网络的一个重要组成部分, 但是在新时代, 更为重要和紧迫的是创新工作思维, 探索与拓展“三微一端”、“互联网+”等人民监督的实践载体, 拓展和发展人民监督方式, 实现人民监督的全方位互动, 形成全民监督的格局。 

参考文献 

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　　[33]沈阳人民监察通讯员积极发挥监督作用[N].人民日报, 1954-11-23 (3) . 

　　[34]各地人民监察通讯员在反对官僚主义斗争中发挥了积极作用[N].人民日报, 1953-07-15 (3) . 

　　[35]任永达.保卫公共财产的人民监察员[N].人民日报, 1954-12-08 (3) . 

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　　[37]中国人民银行遵照国务院的命令:今起在全国发行新人民币首都人民银行对兑换新币作了具体安排[N].人民日报, 1955-03-01 (1) . 

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　　[39]陕西省监察厅一九五四年至一九五五年六月监察工作的总结报告[Z].陕西政报.1955 (11) . 

　　[40]洛川县人民政府集中使用各区通讯员的经验[Z].陕西政报, 1951 (21) . 

　　[41]纠正忽视人民监察通讯员工作的错误态度—读者来信综述[N].人民日报, 1954-01-29 (2) . 

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　　[44]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编 (第2册) [M].北京:中央文献出版社, 1992. 

　　[45]刁杰成.人民信访史略[M].北京:北京经济学院出版社, 1996.