民族区域自治是我们党和国家解决民族问题、做好民族工作的一项基本政策, 是我国的一项重要政治制度, 是中国共产党把马克思主义民族理论同我国统一的多民族国情相结合的一个伟大创举, 也是全国各族人民的共同选择。民族区域自治制度作为解决民族问题的基本政策, 是经过长期探索、实践后确定的, 民族区域自治制度在我国几十年的践行也使得我国民族工作取得辉煌成就, 同时这项制度在民族工作中显现的优越性使得我们更加坚定了中国特色解决民族问题的根本道路。 

　　中央民族工作会议是改革开放以来我国明确民族工作方向、适时解决民族问题的新模式。党和国家于1992年、1999年、2005年、2014年先后召开了四次中央民族工作会议。这四次中央民族工作会议都是在我国民族事业发展的不同阶段, 在民族问题和民族工作出现新情况、新问题、面临新挑战之际召开的, 都对当时形势和问题作出了明确判断, 提出了新理论、新政策和新举措, 并对当时社会上、党内外对民族问题、民族工作出现的不同认识、批评和质疑的看法作了回应、澄清, 指明了民族工作的正确方向。 

　　本文只就四次中央民族工作会议关于民族区域自治理论、政策、制度的发展等方面的内容, 加以梳理和论述。 

　　一、1992年中央民族工作会议:民族区域自治制度是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度 

　　党的十一届三中全会之后, 党和国家的工作重点回到了经济建设上来, 对民族工作也进行了拨乱反正, 民族工作面临的新任务就是重点放在少数民族和民族地区经济建设和文化发展。20世纪80年代末90年代初, 国际形势发生了重大变化:世界上一些国家和地区因民族问题产生动荡, 最终导致东欧剧变和苏联解体, 民族问题受到了广泛的重视和关注。由于被误认为是“苏联模式”, 我国民族区域自治也受到了一些学者和不了解情况的人的质疑甚至否定。在国际形势发生重大变动背景下, 党和国家如何坚持好我国解决民族问题的道路、稳定新中国成立以来民族工作的成果和进步显得尤为迫切。 

　　1992年1月14日至18日, 党中央和国务院为研究新形势, 切实解决民族问题, 做好民族工作, 召开中央民族工作会议, 正式将会议的名称定为“中央民族工作会议”, 这是新中国成立以来的首次。1992年中央民族工作会议主题是“加强各民族的大团结, 为建设有中国特色的社会主义携手前进”[1]244-261。江泽民同志在会议重要讲话中强调:“我们全面推行了民族区域自治制度。这种制度把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合起来, 把政治因素与经济因素有机结合起来, 是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度, 是我们党和各族人民的一个伟大创举。全国先后建立了五个自治区, 三十个自治州, 一百二十四个自治县 (旗) 。在少数民族聚居地区, 还建立了一千七百多个民族乡。一九八四年又颁布实施了《中华人民共和国民族区域自治法》。这对于保障少数民族充分行使当家作主的权利, 对于促进民族地区的发展, 边疆的稳定和维护国家的统一, 发挥了重要的作用。”[1]246会议肯定民族区域自治制度是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度, 是一个伟大创举。 

　　江泽民同志在会议重要讲话中谈道:“我国民族工作所以取得如此巨大的成就, 最基本的经验, 就是我们党始终把马克思主义基本原理同中国民族的具体实际相结合, 坚持各民族平等、团结、互助的原则, 坚持实行民族区域自治制度, 在建设社会主义事业中促进各民族的共同繁荣, 走出了一条具有中国特色的解决民族问题的正确道路。”[1]248江泽民同志把坚持实行民族区域自治制度作为我国民族工作取得巨大成就的最基本的经验之一, 在谈到九十年代民族工作的主要任务时, 又提出“坚持和完善民族区域自治制度, 全面贯彻落实《民族区域自治法》。”[1]255 

　　江泽民同志在会议重要讲话中阐述了“民族问题”内涵:“民族问题既包括民族自身的发展, 又包括民族之间、民族与阶级、国家之间等方面的关系。”[1]249这是马克思主义民族理论发展史上革命政党的领导人第一次明确界定民族问题内涵, 表明中国共产党对民族问题内涵认识的新境界, 丰富了马克思主义民族理论, 丰富了中国特色社会主义民族理论。这一理论指明了解决中国民族问题基本制度的民族区域自治的主要任务, 既要推动民族的发展繁荣, 又要和谐民族之间的关系, 还要促进国家兴旺、巩固国家统一。 

　　这次中央民族工作会议后, 随着改革开放的步伐, 民族自治地方也加紧了面对内地、面向国际的开放, 1992年开始实行的沿边开发战略中, 确立的13个对外开放城市和241个一类开放口岸, 14个边境经济技术合作区, 绝大多数在我国民族自治地方。 

　　总之, 1992年中央民族工作会议正面回应了苏联解体后对我国民族区域自治的质疑, 完全肯定民族区域自治制度是我国解决民族问题的基本制度, 强调要巩固和发展社会主义民族关系, 加快民族地区的经济发展和社会进步, 从而更好地坚持和完善民族区域自治制度。 

　　二、1999年中央民族工作会议:民族区域自治制度是我国三大基本政治制度之一 

　　新中国成立50周年前夕, 临近世纪之交, 我国的民族工作取得了令人骄傲的伟大成就, 少数民族和民族地区经济、文化、社会等方面发展也取得了令人瞩目的成绩。为梳理和总结民族工作取得的成果和经验, 党和国家于1999年9月29日至10月3日又一次召开了中央民族工作会议。这次会议主题是“加快少数民族和民族地区经济发展和社会进步”。江泽民同志在会议重要讲话中指出, 新中国成立五十年来“我们的民族政策是完全正确的, 与世界其他国家相比, 我们处理民族问题也是最成功的”[2]3。“我们党处理民族问题的政策和制度……必须继续坚定不移地贯彻执行, 任何时候都不能有丝毫动摇和改变。”[2]2江泽民同志在会议上强调“坚持和完善民族区域自治制度”时指出:“民族区域自治, 是我国的一项基本政治制度, 它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来, 具有强大的政治生命力, 我们要始终不渝地坚持并不断加以完善。任何时候都要正确把握维护国家统一与实行民族区域自治的关系, 国家依法保障民族自治地方的自治权利, 民族自治地方要全面贯彻党和国家的方针政策, 并结合本地实际创造性地开展工作。要健全民族工作方面的法制, 以利维护和促进民族自治地方的改革、发展、稳定的良好局面。”[2]6-7在这次中央民族工作会议召开之前的1997年, 党的十五大政治报告中就把民族区域自治制度和全国人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党政治协商制度一起列为我国的三大基本政治制度, 把民族区域自治制度在我国的政治地位提高到空前的高度。这标志着我们党对民族区域自治制度的认识进入了新境界。这次中央民族工作会议上指出“民族区域自治, 是我国的一项基本政治制度”, 就是重申党的十五大提出的“三大基本政治制度之一”的新观点, 对我国民族区域自治制度的发展和完善具有重要的理论和实践意义、战略和现实意义。江泽民同志在这次中央民族工作会议上关于民族区域自治的一系列论述, 有力地回应了社会上、学术界一些人对我国民族区域自治的质疑和否定的论调, 强调民族区域自治制度是我国的三大基本政治制度之一, 是关系国家前途命运的政治制度的一部分, “任何时候都不能有丝毫动摇和改变”, 要“必须继续坚定不移地贯彻执行”, “始终不渝地坚持并不断加以完善”。 

　　这次中央民族工作会议, 在世纪之交指明了坚定地坚持和完善民族区域自治制度方向, 引导各民族群众坚定地走中国特色社会主义道路, 加快各民族特别是少数民族和民族地区的经济社会发展, 促进各民族的共同繁荣, 同时也充分地展示我国各民族大团结、中华民族团结共跨新世纪的风貌。 

　　这次中央民族工作会议之后, 党和国家开始实施《中国农村扶贫开发纲要》, 把民族地区树立为重点扶持对象, 把西藏自治区整体列入国家扶贫开发重点扶持范围, 鼓励发达地区进行精准扶贫, 帮助民族地区尽快脱贫, 发展经济、改善民生, 一方面为外界了解民族地区提供了视角, 另一方面也为更好地把民族自治和区域自治相结合、国家统一和民族团结相协调提供了良好的平台。在这次会议精神指导下, 党和国家对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等5个自治区卫生专项投入资金累计达13.7亿元人民币, 主要覆盖公共卫生体系建设、农村卫生基础设施建设、专科医院建设、农村合作医疗、重大疾病控制等方面, 为五大自治区能够更好地落实好民族区域自治制度提供了保障[3]。 

　　三、2005年中央民族工作会议:对民族区域自治不容质疑、不容动摇、不容削弱 

　　新世纪伊始是我国全面建设小康社会、促进民族地区和谐发展的重要阶段, 我国改革发展、落实科学发展观进入关键时期, 为了把科学发展观更好地落实在民族地区, 党和国家于2005年5月27在北京召开主题“以科学发展观统领民族工作, 促进民族地区和谐发展”的中央民族工作会议, 重点研究如何加快少数民族和民族地区经济社会发展, 实现全面建设小康社会的宏伟目标, 如何把科学发展观在民族地区落在实处, 让科学发展带动民族区域自治。 

　　胡锦涛同志全面、系统、深刻地阐明了新世纪新阶段民族工作主题“各民族共同团结奋斗, 共同繁荣发展” (简称“两个共同”) 的科学内涵及辩证关系, 指出:“共同团结奋斗, 就是要把全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会上来, 凝聚到建设中国特色社会主义上来, 凝聚到实现中华民族的伟大复兴上来。共同繁荣发展, 就是要牢固树立和全面落实科学发展观, 切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务, 千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展, 不断提高各族群众的生活水平。只有各民族共同团结奋斗, 各民族共同繁荣发展才能具有强大动力。只有各民族共同繁荣发展, 各民族共同团结奋斗才能具有坚实基础。”[4]7-8“两个共同”科学内涵的深入阐释, 为新世纪新阶段坚持和完善民族区域自治指明了方向和路径。 

　　胡锦涛同志在阐述新形势下做好民族工作的五个方面的指导原则和主要任务时指出:“坚持巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系, 大力弘扬爱国主义精神, 牢固树立汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开的思想观念, 促进各民族互相尊重、互相学习、互相合作、互相帮助, 始终同呼吸、共命运、心连心。”[4]9在新时期社会主义民族关系的表述中, 在原来的“平等、团结、互助”之外, 加上了“和谐”两个字, 充分体现了我国构建社会主义和谐社会和构建社会主义和谐民族关系的现实任务和愿景目标, 充分体现了我国促进各族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展的国策。这是新世纪新阶段坚持和完善民族区域自治的重要条件和目标。 

　　胡锦涛同志在阐述新形势下做好民族工作的五个方面的指导原则和主要任务时又提出:“坚持和完善民族区域自治制度, 切实贯彻民族区域自治法, 充分保证民族自治地方依法行使自治权, 切实尊重和保障少数民族的合法权益。坚持因地制宜、因族举措、分类指导, 制定并实施符合少数民族和民族地区实际的政策措施。全面贯彻党的宗教政策, 尊重少数民族的宗教信仰。”[4]9 

　　胡锦涛同志在论述为实现现阶段民族工作主要任务而要着重抓好的工作时, 把“坚持和完善民族区域自治制度”列为其中之一:“民族区域自治制度, 是我国的一项基本政治制度, 是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容, 是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。在国家统一领导下实行民族区域自治, 体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利, 体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则, 体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。实践证明, 这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益, 具有强大生命力。民族区域自治, 作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑, 作为我国的一项基本政治制度不容动摇, 作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”[4]16-17胡锦涛同志明确指出, 民族区域自治, 是符合我国国情、符合我国各族人民的根本利益的制度, 是我党解决我国民族问题的一条基本经验, 是我国的一项基本政治制度, 是我国社会主义的一大政治优势, 具有强大生命力, 不容置疑、不容动摇、不容削弱。 

　　这次中央民族工作会议关于民族区域自治的三个“不容”的论述, 是对进入新世纪以来社会上、学术界有些人质疑甚至否定我国民族政策, 企图削弱甚至取消民族区域自治的干扰性观点的有力回应, 表明了我党和国家坚定地坚持民族区域自治不动摇的决心和意志。 

　　值得关注的是此次会议后颁布的中央文件《关于进一步加强民族工作, 加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》, 十分明确地提出了我们党对“民族”的阐述:民族是在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体;一般来说, 民族在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯以及心理认同等方面具有共同的特征。有的民族在形成和发展的过程中, 宗教起着重要作用[5]。这一民族观阐明了民族是一个历史范畴, 它是在一定的历史发展阶段形成, 经过一定的历史阶段的发展才能自行消亡的客观实体, 这是一个长期的历史过程;它是综合性的人们共同体, 涉及经济、政治、文化、社会各领域。这一理论指明了民族区域自治将是一个长期的政策, 民族区域自治要解决民族自身发展和民族之间关系中涉及经济、政治、文化、社会各领域的综合性问题, 将有利于民族区域自治理论、政策的丰富和发展。 

　　这次中央民族工作会议后颁布了新中国成立以来中共中央、国务院第一次联名的关于民族工作的中央文件《关于进一步加强民族工作, 加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》;国务院颁布了贯彻实施民族区域自治法的行政法规《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉的若干规定》, 并审议通过了《扶持人口较少民族发展规划》。在这一时期, 全面贯彻党的民族政策, 坚持和完善民族区域自治制度, 巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系、促进各民族共同繁荣进步, 是民族工作的重中之重。此外, 国家民委也联合国务院有关部门编写了“十一五”、“十二五”《扶持人口较少民族发展规划》、《兴边富民行动规划》和《少数民族事业规划》这三个国家级专项规划, 这也是新时期认真做好民族工作、细化和落实民族区域自治制度的重要举措。 

　　四、2014年中央民族工作会议:民族区域自治是党的民族政策的源头 

　　2000年以来我国有学者提出以“族群”替代“民族”、民族问题“去政治化”“文化化”、要实行“各民族交融一体”的所谓“第二代民族政策”, 造成了理论上的混乱。近些年来, 我国民族关系出现一些新情况, 民族地区改革发展稳定面临一些新问题, 特别是拉萨“3·14”、乌鲁木齐“7·5”等事件发生后, 社会上、党内外对民族问题、民族工作出现了批评和质疑的声音。为了准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律, 统一思想认识, 明确目标任务, 坚定信心决心, 提高做好民族工作能力和水平, 中共中央和国务院于2014年9月28-29日在北京召开了中央民族工作会议。这是继前面三次中央民族工作会议后, 又一次澄清理论观点、统一思想认识、凝聚共识的重要会议。 

　　2014年召开的中央民族工作会议上, 习近平总书记对中国特色解决民族问题的正确道路的科学内涵进行了深刻阐述, 对当前关于民族区域自治及民族理论相关问题进行了清晰阐述, 尤其是对民族区域自治的历史原因、优越性、特征、意义进行了清晰梳理, 同时对如何坚持和完善民族区域自治, 在理论、政策、制度三方面都体现了创新。 

　　习近平总书记对民族区域自治进行了理论阐释:“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度, 是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障。有人认为这个制度是苏联模式, 现在国内有人这样说, 当年苏东剧变后西方也有人这样说。这种说法不符合事实, 是张冠李戴了。”[6]这十分明确地表明, 民族区域自治制度是中国特色解决民族问题道路的重要体现, 坚持民族区域自治制度是不可动摇的, 任何有关取消民族区域自治制度的说法可以休矣。 

　　习近平总书记对民族区域自治的政策地位进行了强调:“民族区域自治是党的民族政策的源头, 我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头变了, 根基就动摇了, 在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。”[7]“有人说, 民族区域自治制度不要搞了, 民族自治区可以同其他省市实行一样的体制。这种看法是不对的, 在政治上是有害的。”[6]这里深刻阐述了民族区域自治在我党民族政策中的根本性地位和根本性作用, 清晰地回应了反对实行民族区域自治制度的看法, 宣示了坚持民族区域自治不动摇的坚强意志。《中华人民共和国民族区域自治法》明确规定:“民族区域自治是在国家统一领导下, 各少数民族聚居的地方实行区域自治, 设立自治机关, 行使自治权。”说明了实行民族域自治制度的根本前提就是坚持党的领导、维护国家统一, 民族自治地方要在维护国家统一这个基础上“行使自治权”, 坚持和完善民族区域自治制度, 是党和国家历来强调的重大政治原则, 也是党和国家开展民族工作、解决民族问题的重中之重。 

　　习近平总书记强调了民族区域自治的重要前提即“坚持和完善民族区域自治制度, 要做到‘两个结合’。一是坚持统一和自治相结合。团结统一是国家最高利益, 是各民族人民共同利益, 是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家团结统一, 就谈不上民族区域自治。同时, 要在确保国家法律和政令实施的基础上, 依法保障自治地方行使自治权, 给予自治地方特殊支持, 解决好自治地方特殊问题。”[6]二是坚持民族因素和区域因素相结合。“民族区域自治, 既包含了民族因素, 又包含了区域因素。”[6]我们必须搞清楚民族区域自治不是某个民族独享的自治, 民族自治地方更不是某个民族独有的地方;我们必须搞清楚我国所有民族自治地方都是党领导下的地方, 都是中华人民共和国的地方, 都是全国各族人民共同拥有的地方。民族自治地方戴了民族的“帽子”是要这个民族担负起维护国家统一、民族团结的更大责任。 

　　在这次中央民族工作会议上, 习近平总书记指出, 落实民族区域自治制度, 关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。他还强调要把宪法和民族区域自治法的规定落实好。《中华人民共和国宪法》规定了在少数民族地区实施民族区域自治, 确立了民族区域自治制度在国家基本政治制度层面的地位。依据宪法原则制定的《中华人民共和国民族区域自治法》, 规定了自治地方的权利与义务, 规范了中央与地方的关系、民族关系等原则内容, 指出了贯彻落实民族区域自治法的根本途径。这次中央民族工作会议对贯彻民族区域自治制度过程中民族地区存在的经济、社会、生态等问题, 提出要通过制定区域性政策加以解决, 还从加强党的领导、培养和任用少数民族干部、完善民族工作法律、积极发展经济和解决社会民生问题等多方面对民族区域自治制度的完善和落实, 提出了新的部署、新的要求、新的举措。 

　　五、结语 

　　历次中央民族工作会议的胜利召开, 都在不同时期昭示着我国民族团结进步事业开启新的征程。每次中央民族工作会议都是基于我国民族工作进展的不同阶段、民族问题和民族工作面临不同形势、诸多挑战, 需要作出新判断和推出新举措的关键时期时, 党和国家为明确民族工作方向、调整不同时期民族工作思路、开创民族工作的新局面而召开的。每次中央民族工作会议都推动我国民族工作上了新台阶。 

　　已先后召开的四次中央民族工作会议回应和澄清了民族区域自治方面各种干扰性观点的同时, 在民族区域自治的理论、政策、制度方面都有创新, 丰富和发展了中国特色社会主义民族理论, 丰富和发展了马克思主义民族理论。 

　　参考文献 

　　[1]国家民族事务委员会政策研究室.中国共产党主要领导人论民族问题[M].北京:民族出版社, 1994. 

　　[2]中央民族工作会议暨国务院第三次全国民族团结进步表彰大会文件集 (单行本) [M].北京:人民出版社, 1999. 

　　[3]人民网.《中国的民族区域自治》白皮书 (全文) [EB/OL].[2005-02-28].http://politics.people.com.cn/GB/1026/3206981.html. 

　　[4]胡锦涛.在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话 (2005年5月27日) (单行本) [M].北京:人民出版社, 2005. 

　　[5]金炳镐.民族理论通论[M].北京:中央民族大学出版社, 2007:71-72. 

　　[6]王正伟.做好新时期民族工作的纲领性文献——深入学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话[J].求是, 2014 (20) .丹珠昂奔.沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会[N].中国民族报, 2014-11-15. 

　　[7]中国统一战线新闻网.中共领导人论民族区域自治[EB/OL].[2015-06-15].http://tyzx.people.cn/n/2015/0615/c396781-27156727.html.