1949年1月31日，北京（1949年9月27日前称为北平。为叙述方便，本文统称为北京。）和平解放。有人将北京“当作共产党能否统治全国，能否管理城市及工商业的测试”［1］。毛泽东也将进入北京比喻成“进京赶考”。建立一个强有力且受到广大市民拥护的城区基层政权是中国共产党能否在北京站住脚的关键之一。作为较早解放的大城市和中华人民共和国的首都，北京市城区基层政权建设在全国具有典型性和示范作用。本文拟考察1949～1954年北京市城区基层政权建立、完善的过程，并分析其一些重要运作机制，以此透视这一时期城市基层政权建设的得失。 

　　北京市城区基层政权的创建 

　　新中国成立初期，北京城区基层政权是在中共区工作委员会（以下简称区工委）的基础上逐步完善发展起来的。 

　　（一）筹建区工委 

　　1948年12月，为准备接管各区基层政权，中共北京市委（以下简称市委）在良乡组建了区工委（其干部由老区派来的干部、地下党员和党的外围秘密组织民主青年同盟、民主青年联盟盟员三部分组成），并确定了各区的领导人选（区委书记和区长等）［2］，当时各区区工委有干部20～30人不等。入城后，北京市又迅速地从各方面调遣干部充实了各区区工委，其干部大都在百人以上［3］。1949年2月4日，市人民政府（以下简称市政府）宣布接管原国民党市政府后，所属20个区人民政府（以下简称区政府）宣告成立［4］。2月5日，各区区工委以军事管制委员会（以下简称军管会）的名义赴各区进行接管建政。 

　　为建立新政权的群众基础，市委确定区工委的工作方针是“分派工作组，自下而上地发动群众，来配合自上而下的行政接管，并把行政工作建立在城市群众的基础上”［1］（p.18）。各区区工委实行“区工委—工作组—工作小组”的工作机制，将工作重点放在街道，大部分干部都以街道工作组成员的身份参与街道工作。如第九区共112名干部，组织了18个工作组（其中包括16个街道工作组、1个妇女工作组，1个工会工作组），工作组的干部94人，占干部总数的84%以上。在区机关工作的仅有18名干部（包括区工委委员6名），“暂建立党组会、民政、总务、会计四个部门工作”［3］。 

　　（二）接管区公所 

　　区工委开展的第一件工作就是召集原国民党区公所职员及保长进行训话，除宣传党的接管政策外，着重指出他们“过去给四大家族当了爪牙，必须彻底改悔，为群众办些好事才能折罪，群众才会原谅，命令他们调查散兵游勇维持社会治安”［5］，并“责令他们制定清册，办理移交，并强制学习，在办理移交后，听候处理”［6］。区工委干部本着“这是人民的财产，我们要对人民政府负责，一草一木都得弄清”的原则开展接管工作，旧人员纷纷反映“人民政府工作人员的态度作风真使人佩服”［7］。 

　　各区对原国民党区公所人员采取了逐步淘汰的策略。以第八区为例，到1949年4月接收工作基本结束时，该区公所共有旧职员14人，其中军统特务2人（区长李培基、副区长李学超），由公安局送清河大队受训；开除1人（刘润田），系有多次贪污、敲诈、勒索、迫害人民行为；送市政府干训班学习1人（文经股股长王乃恂）；留用3人（1人留作会计，2人留作文书）；遣散7名；勤杂人员2人全部留用。［8］总体来说，新的基层政权基本上做到了“另起炉灶”。 

　　（三）区、街初步建政 

　　中共以区工委为班底，在城区建立了12个区级政权。基层政权重要机构建立如下： 

　　1.区委　区委是中共区级政权的核心机构。入城之初，区工委设有区委员会，如第五区区工委委员由区委书记熊天荆、副书记兼宣传部部长徐伟、组织部部长袁峙、区长樊志刚、公安局第五分局局长汤光礼组成。［9］进城后不久，各区很快完善了区委的组织机构。如第九区区委会设有正、副书记各1人，并设组织、宣传、职工、社会、妇女、青年6个部，另外设1个办公室和1个秘书室，每部干事2～4人［10］。1949年7月，区工委正式改名为区委。 

　　2.区政府　入城之初，区工委对区政府的建立重视不够。如第七区“区政府先配备了七名干部，还是工作能力不强的，加上旧职员十三人，只分了民政、文教、财政三个股”［11］。随着工作的开展，区政府的机构开始完备起来。例如，1949年5月，第九区区政府编制达54人。区长以下设“一室六科”：“一室”指秘书室，“六科”分别为民政户政科、财政地政科、文教科、建设科、工商合作科、司法科［12］。 

　　3.公安分局　1949年2月2日，中共接管了北京市警察局，2月5日，北京市警察局派工作组对旧警察分局进行接管，废除了旧的警察机构，建立新的公安机构。但由于缺乏干部（如第九公安分局只有23名干部［3］），要接管有几百人的旧警察分局，只能“采用代表方式，到各科赶毛驴，以求了解情况，熟悉业务”［6］，而各分驻所和派出所仍维持原状，暂时无力顾及对其进行改造。 

　　4.街政府　入城伊始，区工委的大部分干部以街道工作组名义联系群众，宣传政策，挑选和培养积极分子，为市民群众解决实际问题，在很短时间内获得了市民群众的支持［13］。从1949年3月开始，中共在基层政权建设中以街道工作组为班底，吸收群众中的积极分子，建立了街政府并废除保甲制度。街政府设正、副街长各1人，各部门业务设委员3～5人及文书1人，委员有民政委员、户政委员、财政委员、文教委员、调解委员等，其中副街长兼民政委员。［1］（p.328）街政府干部的出身多为学生、工人、三轮车夫、小商贩等［14］，这充分体现出共产党人关于“劳动人民当家作主”的政治理念。 

　　由于中共干部具有高度的组织性和纪律性，善于走群众路线，得到了广大市民的拥护与支持，实现了预期的“自下而上的群众工作和自上而下的接管工作相配合”的目标，至1949年6月，北京市城区基层政权的接管建政工作基本完成。 

　　尝试减少基层行政层级 

　　新中国成立初期，为适合大城市的特点和自身运作的需要，中国共产党对城区基层政权的行政机构进行了调整。 

　　（一）“农村经验”产生的问题 

　　入城之初，中共借鉴农村的建政经验，在北京建立了市、区、街三级政权，分别相当于农村的县、区、乡政权，但是在工作中这种政权组织形式出现了一些问题。一是不符合大城市“集中”的特点，造成了政出多门。区街分散处理问题，各区很容易对性质完全相同的问题“有大同小异或基本不同的处理”，“造成不应有的混乱”［15］。二是街政府的工作服务对象与中共的主要依靠对象有一定的差异。中共在城市中主要依靠的对象是工人阶级，而街政府“所联系的群众主要是苦力、贫农、零散劳动者、小商贩及失业工人”［16］等城市贫民，由于游民、贫民成分复杂，因而“不能成为主要依靠也不能成为次要依靠”［17］。三是三级政府需要干部众多，基层干部严重不足，工作被动。“不管区街，一般反映是干部缺乏”。如1949年4月，第八区“区干部的编制应该四十余人，只有21人，因此工作只是水来土掩式的被动应付，没有能全面计划主动的开展工作，工作中群众路线，自然也就走不好，甚至根本就谈不上，成了坐办公的状态”［8］。更为严重的是，由于干部缺乏，派出所主要人员还是旧警察，亟须增加党的干部。 

　　（二）尝试减少行政层级 

　　如何建立符合城市特点的基层政权，中共中央领导在解放战争后期就开始关注。1949年4月，刘少奇在天津视察工作时明确指示：“党有市委、区委、街委，政府有市政府、区政府、街政府”，“这种方式是错误的，是农村的组织方式，不是城市的组织方式”，“在城市里区和街根本就不应成为一级”。［18］针对工作中出现的种种问题和上级的指示，1949年6月底，北京市进行了“街派合一”的改革： 

　　1.将区政府改为区公所　区公所作为市政府的派出机关，委托民政局领导，不再是一级政权。区公所仅负责下列工作：“（1）办理优抚、救济、婚姻登记及其他民政工作。（2）一般民事纠纷调解工作。（3）市政府所委托之工商行政工作。（4）一部分市民、小贩及零散劳动者之社会教育工作”。［1］（p.574）区公所的编制也由以前区政府的四五十人减少到18人，仅设秘书室、民政科、调解科、文教科。 

　　2.取消街政府，实行“街派合一”　街政府取消后，“一般的应规定以原来的街长为派出所所长，以原来街政府的主要干部为骨干，将原派出所的警察经过教育审查后分别编入改建后的各派出所”［19］。中共将原有的街干部充实到派出所，加强了治安机关力量。各派出所设置一两个民政干事协助区公所的工作，使派出所既有了行政职能，又有公安职能。 

　　（三）权力集中到市产生的新问题 

　　1949年6月底尝试进行的“街派合一”的改革是试图将权力集中到市政府，做到政令统一，但在实际运行过程中又出现了新的问题。 

　　第一，形成了“许多工作区里无权办，市里包而不办，使工作无法推动”［20］的局面。“北京是个大城市，地区广，人口多，许多具体工作由市级各局直接接管，实际上管不 

　　了”［21］。如全市私营工商业共31146户，市府根本管不过来。［22］ 

　　第二，造成了区公所、派出所工作人员忙乱。区公所由于没有下级组织，“各科室的工作都很繁忙的，民政科同志成天跑到下边去，否则优抚社会、工商等调查工作就要陷入停顿，调解科则因积压案件多和房屋纠纷案件增多，所以不得不加夜班审理，文教科除白天坐在科里做经常的业务工作外，晚间还经常出去办七八个夜校”［23］。派出所由于仅设一两个民政干事，而上级机关又经常将事情都推到派出所［24］，因此造成工作人员的忙乱。 

　　第三，引发了行政机关与治安机关的矛盾。“街派合一”后，派出所担负着行政机关和治安机关的双重职能，“区下很多工作须通过公安派出所来做”［21］，“派出所担负了许多民政类工作”，派出所所长“参加了各种委员会（如捕蝇、下水道、整理摊贩、整顿交通等）”，严重地影响了治安工作的开展。［25］这也引起了公安分局和区公所的矛盾，如第九区分局就曾给派出所下令：“今后各部门工作不经过分局批准一律不许做”［26］。1949年各区的年终报告大都认为政警应该分开，“派出所的两重性质行不通，即妨碍了公安工作，市政工作亦不能顺利推动”［27］。 

　　“街派合一”的改革削弱了基层政权的力量，引起了一系列的问题，各区普遍要求：“区级应为一级政权，扩大区公所的职权、增加科室、增加干部”，区“下面要有便于联系群众，切实推动工作，贯彻政策的组织机构”。［28］ 

　　确立区政府—街道办事处—居民委员会体制 

　　新中国的建立不是简单的政权更替，社会也发生了天翻地覆的变化，按当时的话语来说就是要“砸碎一个旧世界，建立一个新世界”。社会的“破”和“立”同时进行，这意味着基层政权比以往有更多的工作内容，因此，迫切需要加强基层政权建设。“1950年春，苏联专家来京，介绍了莫斯科区苏维埃的经验，在莫斯科，不但有区苏维埃，而且组织很大，管的事很多。”［29］苏联专家来京加速了街区行政机构再次改革的进程。 

　　（一）建立区级政权 

　　区公所变成一级政权有一个渐进的过程。1950年5月，北京市根据实际工作的需要，增加了区公所的编制和职权。区公所扩大为“一室”（秘书室）、“五科”（民政科、卫生建设科、文教科、工商劳动科、司法调解科）。 “每区编制依不同情况，干杂人员定为35人至55人”。增加了区公所的职能，如“小学划归区公所领导，清洁队取消总队部，亦分各区领导”［29］。但此时区公所依然是派出机构，不是一级政权。 

　　1951年8月，北京市区各界人民代表会议代行了人民代表大会的职权，选举了区长、副区长、区人民委员会委员，区公所改为区政府，正式成为一级政权。区政府的组织机构也进一步完善。1952年工商劳动科分成了工商科和劳动科，卫生建设科也分为卫生科和建设科；1953年增加了会计室；1954年工商科又细分为工商管理科和商业科，并增设了人事科与粮食科。各区区政府的编制自然也扩大了，1953年“各区设有2室6科，编制85人至104人”［30］。 

　　（二）扩大区管辖范围 

　　为适应城市“集中”、交通便利、通讯较发达的特点，北京市对城区的区划进行了多次合并调整，区的数量日益减少，区辖地不断扩大。 

　　1950年3月，北京市第一次对城区区划进行了调整，“内城七区，决定划为五个区。即原五区取消，分别合并于三、四两区，原六、七区合并为一区。原外城并为四个区，即八九两区合并为一个区，其余不变动”［31］。 

　　1952年8月，北京市第二次对城区区划进行了大规模的调整，“内城区将原第五区划分为四个部分，分别划归原第一、第二、第三、第四四个区，并区后原第一区定名为东单区，原第二区为西单区，原第三区为东四区，原第四区为西四区”。“外城区将第九区划分为两个部分，分别划归原第七第八两区。并区后原第六区定名为前门区，原第七区为崇文区，原第八区为宣武区”。［32］ 

　　（三）建立区代议制机构 

　　作为基层政权的过渡组织形式，至1950年8月底，各区第一届各界人民代表会议都已召开了一次会议。通过区代会，广大市民开始参政议政，管理国家事务，建立和巩固了新民主主义政权［33］。1954年6月，北京市各区召开了第一届区人民代表大会，人民代表大会成为政权的组织形式，增强了基层政权的法理性。 

　　（四）确立街道办事处、居民委员会体制 

　　街政府取消后，派出所民政干事主要利用街道积极分子来推动各项街道工作。派出所将街道积极分子通过一定的组织形式把他们组织起来，每个街道都建立了十几种以上的街道群众组织，最多的达到23种，如治安保卫委员会、卫生委员会、抗美援朝委员会、社会救济委员会、妇女代表会、中苏友协支会、防火队、税务组、妇幼保健组、优抚委员会、军属代表组、宣传队、读报组、房屋修缮委员会、公房管理委员会、合作社业务委员会（或业务小组）、劳动就业委员会、自来水民主管理站、调解组、图书发行站等。［34］区委会、区政府、区妇联、公安分局、区法院、区合作社、区卫生所等单位都直接对这些街道组织布置工作,造成了积极分子兼职多、会议多和工作忙乱等问题。 

　　鉴于此，1952年10月，市委提出了建立统一的街道居民组织即居民委员会的意见［35］。同月，首先在东单东观音寺派出所管界尝试建立了居民委员会。1954年6月，开始在城区全面建立居民委员会。到1955年底，除东单区王府井大街、东安市场、朝阳门关厢（大部）及崇文广渠门关厢等地，全市大部分地区都建立了居民委员会。［36］新建立的街道居民委员会是一个具有综合功能的街道群众组织，取代了原来大部分群众组织的功能，其主要任务有三项：办理有关居民公共福利事项；向人民政府反映居民的意见和要求；发动居民响应政府号召。街道居民委员会由委员7～17人组成，其中主任1人、副主任1～3人，各委员根据分工负责各项工作；居民委员会一般管辖“一百至六百户居民”；居民委员会下设居民小组，居民小组管辖“十五户至四十户居民”［37］。 

　　新中国成立初期，城市中有许多“不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民”。为了减轻区政府和公安派出所的负担，1954年下半年，北京市各区“街道办事处随各派出所管界分批建立的居民委员会而逐步建立”［38］。街道办事处不是一级政权，而是区政府的派出机关，其主要任务有：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求；等等。 

　　新中国成立初期，北京市基本形成了区政府—街道办事处—居民委员会层级式行政管理体制，为中共执政施政建立了组织基础。 

　　建立区级行政机构的协调机制 

　　在革命战争年代，中共在农村的行政体制采取了一揽子做法，但是由于城市工作较农村工作复杂得多，各种业务既需要专门的行政机构进行管理，也需要条块结合、相互配合、协同运作。 

　　（一）区政府与市政府各局（院、处、行）区属单位关系的厘定 

　　1952年颁布的《北京市区人民政府组织条例》规定：“各区人民法院、公安分局、税务分局、摊贩管理处、房地产管理所、卫生所（院、站）、文化馆、人民银行办事处等各有关院、局、处、行的分支机构和农林局所设之各事业单位应受其所属局（院、处、行以下同）和所在区人民政府双重领导”。［39］这种双重领导体现在以下几个方面： 

　　在业务领导方面，由于各局分支机构的业务具有很强的专业性，区政府不便直接领导布置，因此，“各区级分支机构总的工作方针、工作计划和具体业务，由其所属局领导”；“其一般的行政工作（公安分局的侦察、保卫工作除外），由局与区人民政府协同负责”。区政府还负责领导并监督区内各区级分支机构完成其所属局布置的工作计划。同时为了使各分支机构配合区政府有关工作，“各区级分支机构负责人，参加区行政会议和其他有关工作会议”。［39］ 

　　在人事管理方面，各局负责其区属机构的人事编制和干部任免、调动，但对其主要干部的任免、调动，须征求所在区区政府的意见。区政府欲调配区内各区级分支机构的干部时，亦须取得其所属局同意。干部的政治思想工作等由区政府领导；区政府监督并检查干部工作作风，并对干部的考勤、考绩、奖惩向其所属局提出意见。 

　　在财政管理方面，各局负责其区级分支机构预算、决算的审核，经费的拨付；区政府监督并检查各区级分支机构经费的使用。 

　　（二）市政府各局与区政府各科分工 

　　区政府各科是市政府各局的下属机构，两者的分工主要遵循以下几个原则： 

　　1.市政府各局负责大政方针的制定，区政府各科负责具体实施　例如优抚工作，市民政局“负责制定全市性的优抚工作计划，编造优抚事业费年度预算，审查区优抚事业费预算”，而区民政科“根据局所制定的全市性的工作计划、发放原则、具体贯彻执行”。［40］ 

　　2.市政府各局负责全市性的工作，区政府各科负责区域性的工作　如对私营工商业的指导方面，市工商局的主要职责是：“拟定本市私营商业发展方向”，“掌握本市商业情况，解决经营中区不能解决的问题”，“组织本市城乡物质交流大会”等。区工商科的主要职责是：“指导私营商店改进经营作风，掌握本区商业情况，解决经营中存在的问题”，“指导本区小型物质交流”等。［41］ 

　　3.市政府各局负责重大事务的处理，区政府各科负责较小的事务的处理　如关于工厂申报安装电力的工作，工厂申报安装30匹马力以内电力的勘查、核准事项由区负责；申请安装电力超过30匹马力者或因合并工厂、新建厂房安装电力及申请安装电力单位的房屋危险者由局负责勘查、核准。［42］ 

　　（三）区政府各机关内部关系的协调 

　　现代化的行政管理要求各机关既要分工又要协作。为了使政府各部门协调一致，北京市制定了一些制度确保政府各机关协调一致，包括文书制度、会议制度、生活制度、人事制度、请示报告制度等。在这些制度中，以会议制度最能体现人民政府内部协作的能力。区政府的主要会议制度包括： 

　　1.区人民政府委员会会议　区人民政府委员会会议是区各界人民代表会议（或者区人民代表大会）选举各阶层有代表性的人物为区人民政府委员，然后由这些委员定期召开会议，讨论决定本区重大事件、重要决策的一种会议制度。区人民政府委员会议由区长召集，出席人员为区长、副区长及委员，必要时可邀请其他有关人员列席。会议一个月召开一次。会议讨论的内容主要有：“关于北京市人民政府之命令、指示之执行事项”；“关于本区各界人民代表会议通过并经市人民政府批准之决议案执行事项”；“本区施政计划之决定及变更”等重大事宜。［43］区人民政府委员会会议还是地方统一战线工作的重要载体。如崇文区第一届政府委员共19人，“按政治面貌划分党员占10，群众8人、民建会员1人”［44］。大量非党人士被选为政府委员，参与政府的管理，使党的统战工作得到加强。 

　　2.区人民政府行政会议　区人民政府行政会议是区政府与市政府各局在区的分支机构为有关工作展开协商的会议机制。会议由区长召集，参加会议的成员为区长、副区长、秘书、区政府各科科长、区法院院长及市人民政府各局处在本区所设分支机构及行政负责人，必要时可邀请有关人员列席。会议每周召开一次。会议讨论的主要内容包括：关于具体执行上级人民政府法令决定及指示事项；关于具体执行本区人民政府委员会的决议事项；关于本区各行政部门工作的配合事项；本府直属各科、室科员以下干部之任免，更调及奖惩事项等。［45］ 

　　3.区务会议　区务会议由区长或副区长定期（一般一周一次）主持召开，秘书及各科科长出席。这是区政府机关内部协调工作的会议。会议的主要内容是：传达讨论上级有关区政府各科室的重要指示、决定与会议决议；检查工作计划的执行情况；研究各科室工作中存在的主要问题；解决各科室之间工作配合问题等。［46］ 

　　除以上会议之外，定期会议还有由科长主持召开的协调科内工作的科务会议［47］，不定期召开的会议有集体办公会议、联合办公会议、党团会议、全体工作人员会议等。 

　　为防止政出多门，使全市各城区工作步伐一致，市行政会议要求各区区长参加。此外，还有不定期召开的由市政府秘书长主持召开的城区区长联席会议，讨论有关全市性的区政事项，市政府也直接通过区长联席会议下达有关指示、命令。 

　　会议是政府重要的协调方式，这就使很多行政决策更加民主。为提高区政府的行政效率，区级行政机构实行区长负责制。例如，属于政府委员会讨论决议的有关事宜，“如未及提交本会议讨论或虽提交本会议讨论，但未及作出决议而区长认为必要时，得交本区政府行政会议讨论作出决议，先行实施，再交本会议追认”［43］。而区行政会议所有决议事项，“区长有最后的决定权”［45］。 

　　区级行政机构通过众多的会议，使既要服从市局领导，又要服从区政府领导的各个机关与科室能够协调有序地工作，实现了条块结合。但有时会议太多，导致领导干部忙于开会，而无暇顾及其他。1954年，东单区“八月份区领导召开的各种会议共计二十九次，共用九十二小时”，“区领导有差不多二分之一的工作时间在开会。这仅仅是区里召开的行政性的会议，党内会议，市府及其他有关部门召开的会议还不算”［47］。 

　　以区委为核心的基层政权运作体制形成 

　　就北京市基层政权而言，区委的领导核心地位主要通过以下几个方面实现： 

　　（一）党政互兼 

　　新中国成立初期，北京市基层政权中党政互兼主要体现在区委委员（或者区委常委）兼任主要行政机关的领导。如1952年9月崇文区的区委会由以下人员组成：吕连英，区委书记兼统战部部长、区长、工会主席；李瑛，区委副书记兼组织部部长；张新林，组织部副部长；何迎，宣传部副部长；陈山，办公室主任兼统战部副部长；胡文瑞，副区长；慕弗，公安分局局长；夏雪，工会办事处副主任。其中，吕连英、李瑛、慕弗为区委常委。［48］区委委员基本上囊括了区级各重要部门的领导职位，实现了党对政府的领导。 

　　（二）党管干部 

　　区委的领导地位还体现在党管干部的机制上。区委对区级政权的各重要部门干部拥有任免权。如“分局派出所正副所长、各股正副股长、区政府各科科长、工会各工作组组长、青年团工委委员、妇女组正副组长、区委秘书以上的干部任用或奖励均得经区委会通过”［49］。区委不仅对党群机关进行管理，而且还对企业、学校的干部进行了管理。如西单区的中心小学正（副）校长、地方国营正（副）厂长等干部都由区委直接管理。［50］区内各主要干部的任用、提升、调动、表扬、处分等都要经过区委讨论。通过党管干部，区委实现了对区内各机构的领导。 

　　（三）区委实行集体领导、分工负责制 

　　区委决定区内重大事务是党在基层政权处于领导地位的重要体现。为了使区委决策具有党内民主性，并且决策机制高效运转，区委实行了集体领导和分工负责相结合的领导方式。 

　　区委实行集体领导，主要是通过区委会和区委常委会议来实现的。区委会会议参加人员“除去委员外，很多也吸收有关部门的党员同志负责人”［51］。区委会议的主要内容是：讨论上级党的指示和决议；讨论区委的重要工作计划；听取和讨论各部门的重要工作报告和请示；讨论党员入党、转正、处分、奖励及在区委干部管辖范围内干部的培养、提拔、调遣及一般干部和党员的政治思想教育等问题；经常进行批评和自我批评；定期学习中央指示等。常委会议的主要内容是：两次区委会议间处理区委的一些日常工作问题；某些重要工作可事先经常委研究提出初步意见，然后交区委会讨论；遇有紧急工作，来不及召集区委会议时，应召开常委会议讨论并做出决定，付诸实施，但事后须由区委会讨论予以追认。［52］区委会、常委会议对区内重要事务进行讨论、做出决策，既体现了民主，也实现了集体领导。由于区委委员也是区各重要单位的领导人，上述会议使区级各单位在重大问题上能够协调一致，确保了政令的贯彻执行。 

　　为提高区委决策的效率，区委又实行区委委员分工负责制。其一，为了防止琐碎问题都要经过会议讨论、降低工作效率，各委员分工范围内一般性问题由各委员独立负责处理，原则问题才提到区委会或常委会讨论。如1951年，西四区规定：“区委书记负责区政府、工会、税务分局、区联社；区委副书记负责党务、妇联；魏相如同志负责公安局”。［53］其二，提交区委会讨论的问题由具体负责各业务的区委委员提出意见交区委会，并向区委会报告执行结果。如“属于上级党委的方针政策、决议、决定、指示和下级党委的请示报告等，视问题性质的必要（属政策性的）由书记（负责主要的方针政策或中心工作）、组织部长（负责干部政策、发展与巩固党组织工作等）、宣传部长（负责宣传教育和通讯工作等）负责起草执行办法交区委委员交换意见后提交区委会讨论决议执行，并作出执行结果报告”［54］。通过集体领导、个人分工负责使党的领导既有民主又有效率。 

　　新中国成立初期，中共通过党政互兼、党管干部、重大事务由区委决定等运作方式，确立了党的领导核心地位，保证了党的路线、方针和政策的贯彻实施。但是，在基层政权建立和运行的过程中还存在党政职能界限不够清晰的情况。区委成为很多实际工作的执行者，直接管理区内各种事务。“区委有的部门直接抓区政府的科，并布置工作，如区委统战部常常直接抓工商科、劳动科，区委宣传部直接抓文教科，区委办公室有时直接抓工商业手工业组，向他们布置工作，有党员的给党员布置，没党员时就给群众布置，有时甚至通过科长就直接抓科里干部”，结果使区政府领导“无所适从”，某种程度上“削弱了区政府的组织作用”［55］。新中国成立初期，北京市“各项中心工作和许多重要工作，如‘三反’、‘五反’、贯彻婚姻法、普选、面粉计划供应等都是区委直接领导下进行的”。区政府“实际上成了民政局的下层组织”［56］，“偏重于为街道居民服务”，“卫生、民政等居民福利工作占的比重大，花的力量多。严格说来，是一个社会福利机构”［55］。 

　　结　　语 

　　从国家政权建设的角度看，晚清以降中国政治体制开始由传统向现代转型，国家政权向基层延伸，试图建立强有力的基层政权。但是，不论是清末新政，还是国民党政府在20世纪30年代复兴的保甲制度，都未能有效实现这一现代化的政治目标。直到中华人民共和国成立，这一目标才真正实现。中共建立的基层政权较历史上任何基层政权都更加稳固和深入，从新中国成立初期北京市城区基层政权来看，其原因主要有三个： 

　　1.基层政权有一个坚强的领导核心——地方党委　中共在基层政权建设的过程中，逐渐地形成了党政互兼、党管干部、重大事务区委决定的运作机制。随着区委管辖的工作越来越多，区委组织机构也越来越完善。1949年，区委的组织机构只有秘书室、组织部、宣传部，1952年成立了统战部和纪律监察委员会，1954年增设了财经部，后来又增设了工业部和教育部［57］。区委成为基层政权的核心，是基层政权运转的中枢。“党不仅成为国家建设和社会改造的领导力量，而且成为国家建设和社会改造的组织基础。国家制度的建设与运行、国家事务的管理与党的组织、党的领导相连接，相适应；社会的改造与重构直接以党的组织力量和组织网络为资源，从而构建起以党的组织为网络的新的社会组织体系”［58］。 

　　2.善于走群众路线　新中国成立前，中共缺乏大城市管理经验，但革命战争年代形成的密切联系群众的作风足以弥补这种缺陷。接管北京后，中共立即组织了工作组深入基层联系劳动群众。工作组“从伪金圆券兑换入手，在这工作中，由于我们同志工作认真、态度和蔼，广大的劳动人民受到了优待兑换，对我们有了初步认识，工人的集体兑换更使工人阶级知道我们是为劳动人民服务的”。工作组的同志深入基层，在群众中开展“个别访问”和“杂院会”，“宣传我党的政策和敌我的不同”，在群众中树立了威信，广大群众纷纷表示：“有事就来找工作组”。很多群众成为积极分子，协助基层干部清除散兵游勇和国民党特务，还响应号召积极开展慰问解放军和清洁卫生工作［6］。显然，群众路线使中共基层政权奠定了深厚的群众基础。 

　　3.勇于探索建立城市基层政权运作的新体制　旧中国犹如一盘散沙，缺乏有效的组织，而中共根据城市特点和现实需要，勇于探索，不断改进完善，建立了城市基层管理新体制。 “我们进城后，正式开始工作时，因为没有适当组织机构，一切工作布置后普遍感觉凌乱，无所依靠，直到街政府成立后才有了次序”［59］。街政府取消后，又建立了街道办事处和居民委员会。街居体制的建立将街道居民有效的组织起来，此外，还通过工会、妇联、青年团、工商联等组织联系、团结、教育群众，建立了适合城市特点的层级式基层政权运作新体制，确保了党和政府路线、方针、政策的贯彻。 

　　［ 参 引 文 献 ］ 

　　［1］北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编（1948.12～1949）》，中国档案出版社2001年版，第31页。 

　　［2］中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编：《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第46页。 

　　［3］《北平市第九区区委组织部月份组织工作报告（1949年2月7日～3月11日）》，北京市档案馆：038-002-00272。 

　　［4］《北平开始呈现新气象　物价稳定公用事业全部恢复　我入城军政人员工作严肃认真》，《人民日报》1949年2月20日。 

　　［5］《外二区工作报告（二月七日到十五日）》，北京市档案馆：045-002-00053。 

　　［6］《兹将入城以来三个月的工作向市委会总结汇报》，北京市档案馆：038-001-00004。 

　　［7］《接管工作总结》，北京市档案馆：039-001-00002。 

　　［8］《民政工作月报（四月份）》，北京市档案馆：039-001-00001。 

　　［9］《干部的来源与配备情况》，北京市东城区档案馆：1-1-2。 

　　［10］《北平市第九区区委组织部月份组织工作总结报告（1949年2月7日～3月28日）》，北京市档案馆：038-002-00272。 

　　［11］《第七区公所三月份工作报告》，北京市档案馆：045-004-00004。 

　　［12］《北平市第九区人民政府区街干部配备一览表（1949年5月13日）》，北京市档案馆：038-001-00011。 

　　［13］黄利新：《北平和平接管时期的城市街道工作组》，《当代中国史研究》2007年第5期。 

　　［14］《北平市第六区人民政府所属街乡镇政府调查表》，北京市档案馆：045-001-00003。 

　　［15］北京市档案馆编：《北平和平解放前后》，北京出版社1988年版，第229页。 

　　［16］《关于改革北平市区街政权机构改造和加强公安局派出所的决定》，北京市档案馆：001-010-00193。 

　　［17］《城市组织形式问题座谈会记录（1950年6月25日～6月26日）》，北京市档案馆：001-006-00404。 

　　［18］《刘少奇同志对天津工作的指示（1949年4月24日）》，北京市档案馆：101-001-00003。 

　　［19］《关于改革北平市区街政权机构改造和加强公安局派出所的决定》，北京市档案馆：001-010-00193。 

　　［20］《北京市人民政府第七区公所五月份以来综合报告（1949年11月29日）》，北京市档案馆：045-004-00004。 

　　［21］《北京市三年来区人民民主政权建设工作总结报告》，原北京市崇文区档案馆：9-4-36。 

　　［22］《适当改变区级政权拟议》，北京市档案馆：001-009-00083。 

　　［23］《第九区公所八月份工作报告（1949年9月15日）》，北京市档案馆：045-002-00049。 

　　［24］《各区关于区级组织机构的意见》，北京市档案馆：001-006-00102。 

　　［25］《区级以下组织机构和组织形式中的几个问题及我们意见》，北京市档案馆：001-009-00083。 

　　［26］《区街机构改革后第八、九、十区的情况》，北京市档案馆：001-009-00083。 

　　［27］《北京市第九区1949年度工作总结》，北京市档案馆：038-001-00011。 

　　［28］《各区区公所对于区级组织机构的意见（1949年12月）》，北京市档案馆：001-009-00083。 

　　［29］北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编（1950年）》，中国档案出版社2001年版，第272页。 

　　［30］北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编（1953年）》，中国档案出版社2002年版，第95页。 

　　［31］《城区区长会议记录（第二次　1950年3月15日）》，原北京市崇文区档案馆：9-1-44。 

　　［32］《北京市城、郊各区新区划说明（1952年8月27日）》，原北京市崇文区档案馆：9-4-19。 

　　［33］黄利新：《新中国成立初期北京市区各界人民代表会议的历史考察》，《中共党史研究》2013年第6期。 

　　［34］北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编（1954）》，中国档案出版社2002年版，第279～284页；北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编（1952）》,中国档案出版社2002年版，第539页。 

　　［35］北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编（1952）》,第541页。 

　　［36］王琦：《新中国成立初期北京市居委会的建立与发展》，《北京党史》2005年第3期。 

　　［37］《城市居民委员会组织通则（草案修改稿　1954年10月18日）》，北京市档案馆：038-002-00112。 

　　［38］《东单区人民政府建立街道办事处及居民委员会及工作计划草案（1954年10月5日）》，北京市档案馆：011-001-00042。 

　　［39］《北京市区人民政府组织条例》，原北京市宣武区档案馆：2-1-314。 

　　［40］《北京市人民政府民政局与区人民政府关于民政工作分工试行细则（1952年）》，原北京市宣武区档案馆：2-1-314。 

　　［41］《北京市人民政府工商局与区人民政府关于工商行政工作分工试行细则（1952年）》，原北京市宣武区档案馆：2-1-314。 

　　［42］《北京市人民政府建设局与区人民政府关于建设行政工作分工试行细则（1952年）》，原北京市宣武区档案馆：2-1-314。 

　　［43］《北京市东单区人民政府委员会会议议事规程》，北京市东城区档案馆：11-1-25。 

　　［44］《崇文区第一届政府委员会选举情况统计表》，原北京市崇文区档案馆：9-3-317。 

　　［45］《北京市东单区人民政府行政会议议事规程》，北京市东城区档案馆：11-1-25。 

　　［46］《东单区人民政府关于调整会议制度的暂行规定》，北京市东城区档案馆：11-1-25。 

　　［47］《关于“领导问题”的总结报告》，北京市东城区档案馆：11-1-23。 

　　［48］《市委组织部关于干部任免通知书及委托组织名单（1952年9月25日）》，原北京市崇文区档案馆：1-2-14。 

　　［49］《原十二区委关于加强党的领导的党内通知（1950年3月24日）》，北京市档案馆：041-001-00010。 

　　［50］《区委区妇联编制问题和中苏友协增加干部问题的报告（1953年1月15日）》，北京市西城区档案馆：1-1-118。 

　　［51］《第九区委关于一年来实行党委制问题的总结报告（1950年11月22日）》，北京市档案馆：041-001-00009。 

　　［52］《区委、常委分工及工作细则（1954年8月3日）》，北京市档案馆：038-001-00105。 

　　［53］《西四区委关于健全党委制的几点意见（1951年11月5日）》，北京市西城区档案馆：3-1-65。 

　　［54］《区委会的职责及集体分工负责（1950年）》，北京市东城区档案馆：1-1-118。 

　　［55］《在区政府的工作和组织机构上存在着以下几个重要问题（1953年）》，北京市东城区档案馆：11-1-42。 

　　［56］《北京市第九区人民政府一九四九年全年工作总结（1949年12月）》，北京市档案馆：041-002-00008。 

　　［57］北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编（1954年）》，第437页。 

　　［58］林尚立：《领导与执政：党、国家与社会关系转型的政治学分析》，《毛泽东邓小平理论研究》2001年第6期。 

　　［59］《北京市第六区公所1949年度工作总结（1949年12月25日）》，北京市档案馆：045-001-00001。 

　　［责任编辑：郑　珺、周　进］ 

　　［作者简介］黄利新，副教授，湖南科技大学马克思主义学院，411201。 

　　本文为国家社会科学基金项目“中国共产党领导的大城市基层社会治理研究（1949～1966）”（14BDJ014）的阶段性研究成果。 

　　本文发表在《当代中国史研究》2018年第1期